程冲 北京市中策律师事务所

新冠肺炎疫情防控期间，各地采取了多方面的疫情防控措施，其中之一就包括道路交通管制措施。这些道路交通管制措施在很大程度上遏制了疫情的传播扩散，但是在此过程中各地也出现了一些不合理的、甚至是违法的道路交通管制措施。这些不合理的、违法的道路交通管制措施，容易造成老幼病残孕等特殊群体应急出行困难，救援物资、生活物资以及复工后生产物资运输不畅。为此，本文从我国现行道路交通管理制度入手，就新冠肺炎疫情期间采取道路交通管制的法律依据及具体措施进行法律分析、并为未来疫情期间道路交通管制的立法、执法等提出一些建议。

一、我国目前道路交通管理制度概述

1、道路的定义

道路，顾名思义，就是供各种无轨车辆和行人通行的基础设施。其法律上的定义 见诸于《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条的（一）的规定，该法所称“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。

关于公路所包含的范围，见诸于《公路法》第二条，该条规定“本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口”。《公路法》第六条规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路”。至于公路是否包含村道，目前并无立法及司法明确直接予以解答，争议较大 ，但从其他相应的行政法规、部门规章上看，实际上将村道纳入公路的范畴进行管理，如国务院颁布的《公路安全保护条例》第三十四条规定“县级人民政府交通运输主管部门或者乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要，在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施……”。

另外，笔者认为，公路、城市道路属于道路自不必说，对于广场、公共停车场则应当做宽泛的理解，即只要是公共室外场所能够依法行车或停车的地方都应当理解为道路 。

2、我国道路交通管理涉及的法律及管理部门的划分

（1）我国道路交通管理涉及的法律

道路交通工作就其内容来说十分广泛，包括与道路交通有关的各项工作，如道路交通发展战略的制定和实施，道路及其附属设施的规划、建设、养护，交通运输行业的管理等等。因此，涉及道路交通管理的法律法规自然也就很多，法律包括《公路法》《道路交通安全法》等；行政法规包括《城市道路管理条例》《公路安全保护条例》等；部门规章包括交通部等部委颁布的《道路运输车辆技术管理规定》《道路运输从业人员管理规定》《农村公路建设管理办法》《公路工程质量监督规定》等。

（2）我国目前道路交通管理部门的划分

就公路来说，根据有关法律、法规的规定 ，公路的规划、建设、养护、管理工作主要由交通行政主管部门负责，在中央即交通运输部，在地方根据行政级别一般为交通运输厅、交通委员会、交通运输局等。交通行政主管部门负责组织拟订并监督实施公路规划、政策和标准；承担公路建设市场监管责任；负责对公路运输企业的安全生产进行监督、管理；同时交通行政主管部门也负有对驾驶学校或者驾驶培训班实施资格管理的职责等。另外，根据国务院办公厅《关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]74号）的相关规定，指导城市客运的职责也归于交通运输部。

就城市道路来说，根据有关的道路交通法律、法规的规定 ，城市道路的规划、建设、养护、管理工作则是由建设行政主管部门负责，在中央即住房和城乡建设部，在地方根据行政级别一般为住房和城乡建设厅（局）、公用事业局、城管局等。广场、停车场等和城市道路一样，属于城市基础设施，其规划、管理也是归口建设行政主管部门负责的。另外，建设行政主管部门作为城市道路的主管机关，其他单位或者个人因工程建设或者其他活动，需要占用、挖掘道路或者因施工影响道路通行的，需要向其提出申请，由其依法审批。

上述两部门，对于公路、城市道路出现坍塌、坑槽、水毁、隆起等损毁的，负有及时修复的职责。对于未经批准，擅自挖掘、占用道路的，有依法制止并予以处罚的权力。

就道路交通安全来说，根据《道路交通安全法》第五条的规定，道路交通安全管理工作的主管部门是公安机关交通管理部门，即公安部交通管理局。其负责全国的道路交通安全管理工作，负有对全国范围内道路交通安全工作进行统一管理的职责，具体内容主要包括：车辆登记、发牌、发证和车辆检验、驾驶员考试和管理、道路交通指挥、道路交通秩序维护、处理交通事故、纠正交通违法和进行行政处罚、交通安全宣传教育等。另外公安部交通管理局也要参与道路建设和交通安全设施的规划，组织交通安全科学研究工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责各自行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府公安机关交通管理部门是指县级以上（包括县一级在内）的公安机关的交通警察 大队、支队、总队。道路交通安全管理工作由各地方公安机关的交通警察负责，其他任何单位和部门不得行使这一职权。交通警察行使道路交通安全管理职权，必须在自己所辖的行政区域内，不得越区行使。

二、新冠肺炎疫情期间采取道路交通管制的法律依据分析

交通管制是指对管制地区的交通实施严格控制，对交通工具以及人员、物品进出进行特别管理，必要时开辟救援专用路线，保证现场的交通快速畅通，使救援人员、物资能够及时到位。管制的目的可以是为减灾、救灾而疏导交通，也可以是为避免危险的发生等控制交通。交通管制包括航空交通管制、道路交通管制等。新冠肺炎疫情防控期间，各地采取各种各样的道路交通管制措施，如2020年1月23日，武汉市在凌晨宣布“封城”，城市公交、长途客运等停止营运，农村地区采取的道路交通管制更加“硬核”，采取了“封村”等措施。各地新冠肺炎疫情期间采取交通管制措施的法律依据为何？

2020年2月1日晚间，一法官接受央视《焦点访谈》栏目专访时明确指出“根据我国《传染病防治法》第四十二条规定 ：传染病暴发、流行时，地方政府应当切断传播途径，必要时封闭可能造成传染病扩散的场所。据此，湖北的武汉等多个城市陆续采取了封闭对外交通、隔离人群的措施”，但是笔者认为，该说法扩大解释了《传染病防治法》第四十二条中关于“场所”的定义，根据全国人大常委会法工委工作人员撰写的《传染病防治法释义》一书，这里的“场所”主要指“一些公共场所，如医院，也指一些非公共场所，如有关实验室等科研机构”，而在行政法领域，根据《公共场所卫生管理条例》中对公共场所的界定 ，公共场所的范围并不包括道路，非公共场所更不可能包含道路。

笔者认为，相对于《传染病防治法》第四十二条，《传染病防治法》第四十三条 作为法律依据更为合理，该条明确规定了甲类传染病的疫区 可以实行封锁及中断干线交通、封锁国境。2020年 1月20日，国家卫健委正式发布2020年第1号文件，将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。因此，将《传染病防治法》第四十三条作为政府采取道路交通管制措施的法律依据相对来说更为适宜。

但是，笔者发现该条规定“县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫”，依据上文对《传染病防治法》第四十二的分析，其采取的措施并不包括实行封锁疫区及中断干线交通、封锁国境。由此可知，省、自治区、直辖市人民政府才有权对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的决定权在国务院。另外，虽然公布实施于非典时期的《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条规定“根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁”，但是该条例也明确规定“国务院设立全国突发事件应急处理指挥部”“省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部”， 也可以从中得出除国务院和省、自治区、直辖市人民政府外，其他政府及部门无权封锁疫区的结论。

据此，实践中的某些地方政府自行采取的道路交通管制措施明显违反了《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，属于超越职权的行为，村委会或居委会自行采取的“封村”“封小区”措施则更无法律依据。

有些法律工作者认为各地采取道路交通管控措施更适合的法律依据在于《突发事件应对法》第四十九条，该条规定“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：……(二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施……”。公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件，新冠肺炎作为传染病，自然成为公共卫生事件。并且该法第七条规定“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”。所以某些地区政府自行采取的交通管制等措施虽然不符合《传染病防治法》，但是可以从《突发事件应对法》中找到法律依据。但笔者认为，虽然《突发事件应对法》与《传染病防治法》 法律位阶相同，但《传染病防治法》（2013年修订实施）相对于《突发事件应对法》（2007年制订并实施），既是特别法，又是新法。因此，根据《立法法》的规定 ，《传染病防治法》与《突发事件应对法》发生冲突时，应优先适用《传染病防治法》。

应当特别注意的是，《道路交通安全法》第四十条虽然有交通管制的相关规定，但是其仅适用于自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，鉴于我国立法将自然灾害与公共卫生事件并列，两者并不是包含关系，其并不能成为本次新冠肺炎疫情实行道路交通管制的法律依据。

三、新冠肺炎疫情期间道路交通管制具体措施的法律分析

抛开宏观上各地采取道路交通管制措施有无法律依据不谈，各地区采取的各种道路交通管制措施，在切断病毒的传播途径、遏制疫情蔓延势头的同时也导致了许多道路管制乱象，违反了道路交通管理相关法律法规，这些现象主要包括：

第一，有些地方政府采取封闭境内高速收费站，阻碍高速交通的措施。如某市新型冠状病毒感染的肺炎疫情处置领导小组在疫情期间，下发第100号令，规定“自2月2日起，境内9个收费站实施封闭”，直到2月21日这些收费站才恢复开通。

第二，采取物理方式封堵道路交通。有些地区用大货车、挖掘机等大型车辆封堵道路；有些地区砌墙、搬运巨石、渣土作为路障封堵道路；有的地方甚至故意把道路挖断从而达到封堵道路的目的，这些“硬核”措施在农村地区尤甚。例如，有新闻报道某地5名村民以疫情严重为由，煽动村民非法封堵道路，不让外来车辆、人员进入，导致当地企业的生产经营受到影响，而被行政拘留。

第三，很多地区实施全区交通信号灯二十四小时红灯的措施来限制机动车行驶，从而达到道路交通管制的目的，并且对违反交通信号灯标识的机动车，予以扣6分，罚款200元。

对于私设关卡及采取物理方式封堵道路交通的行为来说，我国《公路法》第九条、第四十四条、四十六条明确规定“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡……”“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路”“ 任何单位和个人不得……设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动”，并且法律责任部分明确规定交通主管部门可以责令停止施工，并可以处以罚款。对于某些城市采取全域持续红灯限制机动车行驶的措施，在疫情防控期间，居民因为必要的出行，如运送重病病人上医院、购买生活必需品，而被迫闯红灯。为此，2020年1月29日，交通运输部下发《交通运输部关于统筹做好疫情防控和交通运输保障工作的紧急通知》，明确“不得采取封闭高速公路、阻断国省干线公路等措施，保障春运期间公路基本通行顺畅；不得简单采取堆填、挖断等硬隔离方式，阻碍农村公路交通”。

有法律工作者认为有些地区基于疫情防控的考虑，从而采取堆填、挖断阻碍道路交通的行为构成破坏交通设施罪 ，笔者并不认同该种观点。首先，主观上，破坏交通设施罪为故意犯罪，新冠肺炎疫情特殊时期，造成道路交通设施毁坏的行为人不具有犯罪的故意，其目的只是为了防控疫情，主观上并不希望或者放任这种危险的发生；其次，客观上，在疫情防控特殊时期，机动车驾驶人也必然了解到各地普遍采取各种道路交通管制措施，甚至了解各地有采取堆填、挖断等物理方式阻碍交通的非法措施，从而取消出行；最后，由于疫情爆发于春节假期期间，即使仍有人出行，车辆驾驶人及乘客主要为走亲访友的人，在到达某地之前都已经主动向亲戚朋友询问了当地路况，甚至被直接告知当地道路交通管制措施，经过时也必然谨慎驾驶。基于这一社会客观情况，其道路破坏行为一般并不存在足以使交通工具发生倾覆或者毁坏的现实可能性和威胁，更不会造成交通工具倾覆或毁坏的现实后果。所以，笔者认为采取堆填、挖断阻碍道路交通的行为一般不构成破坏交通设施罪。即使在特殊情形下，上述行为涉嫌构成过失破坏交通设施罪，基于刑法的谦抑性，为维护特殊时期的社会稳定，采取说服教育、行政手段能起到更好的综合效果的前提下，不宜一概运用刑罚来惩罚此类行为。

四、关于疫情防控期间我国道路交通管制的建议

新冠肺炎疫情防控期间产生的各种道路交通乱象暴露了我国在重大疫情发生时道路交通管制方面尚存的不足。为提高我国未来面对疫情时的道路交通方面的治理能力，笔者提出以下建议：

1、宏观上，疫情防控期间的道路交通管制，无论从立法上还是执法上，应当坚持以人为本，遵循比例原则。

人民的生命健康高于一切，政府要确保人民群众生命安全和身体健康。但进入进入疫情防控的应急状态，为更好地维护社会公共利益，某些情况下，采取特殊应对措施，公民的权利和人身自由必然会受到一定程度的限制和压缩 。所以，道路交通管制，无论从立法还是执法上，必须坚持人道主义底线。  

为此，疫情防控应当坚持遵循比例原则，包括适当性原则、必要性原则以及狭义比例原则 。在立法实践中，如我国《突发事件应对法》第十一条已经对比例原则作相应的规定 。该原则具体到道路交通管制措施，首先，道路交通管制措施的适当性原则指政府在紧急情况下采取的道路交通管制措施必须能够实现防止疫情扩散的目的，而且相比较而言，属于实现目的的手段中正确的手段；其次，道路交通管制措施的必要性原则指在能防止疫情扩散的的情况下，政府选择了对公民、法人或者其他组织的自由出行“最小侵害”的方法；最后，道路交通管制措施狭义比例原则指在应急情况下以“利益衡量”的方式，衡量道路交通管制的“目的”与人民“权利损失”两者是否“成比例”，过犹不及。

2、完善疫情期间道路交通管制相关立法。

我国目前疫情期间道路交通管制立法尚存在诸多问题。首先，相关法律规定存在法律适用不明确的问题，《突发事件应对法》调整包括自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件等在内的所有突发事件，自然灾害、事故灾难和公共卫生事件差别性大，其针对性并不强；其次，《突发事件应对法》与《传染病防治法》关于采取道路交通管制的权限尚存在冲突；最后，《突发事件应对法》《传染病防治法》及《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，没有明确规定采取道路交通管制的具体措施、具体执行部门、公告、时限以及解除等。

针对上述情况，笔者建议：首先，全国人民代表大会常务委员会将疫情发生时省级以上政府可以采取的封锁疫区的方式，包括对铁路、水路、航空、道路等实行交通管制，在《传染病防治法》中予以明确；其次，国务院通过行政法规立法的方式，明确规定疫情防控期间可以采取的道路交通管制具体措施、具体执行部门、公告、时限以及解除等。基于我国目前现存有《突发公共卫生事件应急条例》，而突发公共卫生事件包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病等，所以笔者不建议另行颁布行政法规，而是对现行《突发公共卫生事件应急条例》进行修订；最后，特别应当强调，可以针对形势的危急程度而采取不同等级和类型的道路交通管制措施。2020年2月17日，国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制在《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》（以下简称“《意见》”）中要求，各地要制定差异化的县域防控和恢复经济社会秩序的措施。以县（市、区、旗）为单位，依据人口、发病情况综合研判，科学划分疫情风险等级，明确分级分类的防控策略。2020年2月29日，湖北省根据上述《意见》风险划定标准，发布《湖北省县（市、区）新冠肺炎疫情风险等级评估报告》，按低风险、中风险、高风险三个等级对所有103个县（市、区）进行等级评估。道路交通管制措施可以根据上述等级评估分地区、分类型、分情况进行，这是一项很好的实践，所以可以将这些实践经验以立法方式予以确立。

3、建立疫情防控期间道路交通管制协调机制，推动生产、生活秩序的恢复，将道路交通管制措施所造成的损失减少到最低。

在制定全国突发事件应急预案及省、自治区、直辖市突发事件应急预案时，应当建立在政府领导下，交通运输部门、住房和城乡建设部门、公安部门等协同参与的道路交通应急协调机制。交通运输部门、住房和城乡建设部门是道路交通管理工作的基础——道路的主管机关，对涉及道路交通秩序的“路、车、人”均具有一定的管理职责，其负责运输线路的设置、调整，投入运营车辆的审批和管理，管理部分道路交通参与者及其他与道路交通活动有关的单位和个人。而公安部门，特别是交通警察，负责道路交通的安全。道路交通秩序是否良好取决于各部门之间的相互配合。所以，在疫情发生时，需要建立道路交通管制协调机制，从而充分发挥与道路交通工作有关的各个职能部门的作用。

在疫情期间执行各项道路交通管制措施时，各部门要做好信息共享，也要把握好效益与成本的关系，坚持道路交通管制措施合目的性、合法性与正当性相统一，既要讲求依法依职权实施道路交通管制，实现有效控制疫情蔓延的基本目标，也要适当控制成本，成本不仅包括各部门所花费的人力、物力、财力，也要考虑对社会、经济影响，讲求综合效益，避免疫情的实际状况与道路交通管制力度失衡。在疫情已经消失的地区或者该地区的疫情已经被控制的情况下，应当及时变更或解除道路交通管制措施，以恢复正常的社会经济秩序。

4、加强农村地区疫情防控力量，依法进行疫情期间的道路交通管制。

我国的农村地区是疫情防控的薄弱地区，其医疗卫生条件相对较差，应对疫情的能力非常弱，采取各种堆填、挖断等阻碍交通的防疫措施在很多情况下也是无奈之举，再加上我国农村实施村民集体自治，村道建设、养护和管理的有关工作也主要由村民委员会来管理。因此有人主张，农村地区疫情期间的道路交通应当由村民自行管制，不受《传染病防治法》等法律中关于封锁疫区的规定的约束，坚持“县道县管、乡村道乡村管”。笔者并不认同该观点，在中央全面依法治国委员会第三次会议上通过的《关于加强法治乡村建设的意见》，其主要内容即“加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作。要教育引导农村广大干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，积极推进法治乡村建设”。随着我国社会经济的进步发展，“乡土中国”向法治中国迈进，原来的社会治理理念和治理体系也应该与时代共同进步，农村地区也应该依法进行治理。所以，农村地区在疫情期间采取堆填、挖断等方式阻碍交通从而“封村”的行为，也需要受到相关法律的规制。

未来疫情发生时，根据《传染病防治法》第四十三条，农村集体采取道路交通管制措施必须严格满足三个法定条件：第一，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，宣布该村为疫区；第二，该村为甲类传染病疫区；第三，省级以上人民政府决定对该村疫区实施封锁。禁止农村地区私自采取各种堆填、挖断等阻碍交通的措施。但是，考虑到农村地区的现实情况，并不宜直接采取强硬的行政措施，而应在日常生活中，加强对村民的普法宣传教育，提高农村地区的卫生防疫条件，必要时才依法采取行政手段。

       （本文发表于法制网）