黄强 袁杰 张琪 北京市中策律师事务所

2020年新年伊始，中国遭遇了自非典以来最严峻的突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情肆虐华夏大地。全国上下团结一致，众志成城，共同抗击疫情。诸多有社会担当的企业团体和慈善组织、爱心人士等慈善力量积极行动、多方动员、踊跃捐赠，为疫情防控工作提供了大量急需的医疗物资和善款。但是由于我国针对突发事件下慈善捐赠物资调配的研究较少，政府部门、慈善组织统筹使用物资过程中缺乏相应的法律技术指导，其调配行为容易招致社会舆论非议，从而影响到疫情防控工作的进展。为此，本文从本次疫情危机下政府调配慈善捐赠物资的实践出发，分析现行法律法规下与慈善捐赠物资调配有关的规定，为政府机关、企事业单位、社会团体以及公民在特殊时期的慈善捐赠活动提供法律上的指引。

一、政府为应对疫情采取的慈善捐赠物资调配措施

自新冠肺炎疫情发生后，全国各地的企业、组织、个人以及海外各界爱心人士纷纷捐赠款项和物资，为疫情防控奉献自己的力量。为妥善管理慈善捐赠物资，依法有序支持疫情防控工作，国家相关部委机构和地方各级人民政府出台部门规章和规范性文件以指导社会慈善捐赠工作，保障社会爱心切实用于疫情防控工作，具体举措如下：

（一）中央政府层面

1. 2020年1月25日，海关总署发布《关于用于新型冠状病毒感染的肺炎疫情进口捐赠物资办理通关手续的公告》，公告主要内容如下：紧急情况下可先登记放行，再按规定补办相关手续。《慈善捐赠物资免征进口税收暂行办法》所列有关物资，紧急情况下海关先登记放行，再按规定补办减免税相关手续。

2. 2020年1月26日，民政部发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，公告主要内容如下：慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物，由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收，除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。外地慈善组织、志愿服务组织在疫情应对响应终止之前，不派工作人员、不发动组织志愿者进入湖北省。

3. 2020年1月29日，工业和信息化部、中国红十字会疫情防控物资保障联动机制召开第一次工作组会议。通过联动机制实现产需对接，精准高效解决当前防控工作所需重点物资。要求中国红十字会及时将社会捐助款项转化为疫情防控重点物资，解决疫情防控工作的燃眉之急。

4. 2020年1月31日，中国人民银行、财政部、银保监会、证监会、外汇局发布《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》，通知主要内容如下：要积极开辟捐款“绿色通道”，确保疫情防控款项第一时间到达指定收款人账户。鼓励清算机构、银行业金融机构对向慈善机构账户或疫区专用账户的转账汇款业务、对疫区的取现业务减免服务手续费。另一方面，建立“绿色通道”，切实提高外汇及跨境人民币业务办理效率。包括便利防疫物资进口，便捷资金入账和结汇，支持企业跨境融资防控疫情，支持个人和企业合理用汇需求，简化疫情防控相关跨境人民币业务办理流程。

5. 2020年2月1日，财政部、海关总署、税务总局发布《关于防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情进口物资免税政策的公告》，公告主要内容如下：自2020年1月1日至3月31日，实行更优惠的进口税收政策。适度扩大《慈善捐赠物资免征进口税收暂行办法》规定的免税进口范围，对捐赠用于疫情防控的进口物资，免征进口关税和进口环节增值税、消费税。受赠人增加省级民政部门或其指定的单位。对卫生健康主管部门组织进口的直接用于防控疫情物资免征关税。本公告项下免税进口物资，已征收的应免税款予以退还。

6.2020年2月14日，民政部社会组织管理局、民政部慈善事业促进和社会工作司发布《慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》，进一步依法规范慈善组织、红十字会为支持疫情防控工作开展的慈善募捐等活动。

（二）地方政府层面

1. 2020年1月23日，武汉市新冠肺炎防控指挥部发布第4号通告，公告称“武汉市慈善总会负责接受捐款和通用物资，武汉市红十字会负责接受医用耗材、防护用品等专项物资”，公告还明确了“统一调配和社会监督”原则。

2. 2020年1月26日，湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部发布通告明确“湖北省红十字会、湖北省慈善总会和湖北省青少年发展基金会”为肺炎疫情防控救治工作的社会捐赠受赠主体。捐赠款物除定向捐赠外，原则上由湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部统一调配使用。

3. 2020年1月29日和1月30日，武汉市红十字会先后发布《对社会公告第五号》《对社会公告第六号》，对海外物资捐赠作了详细规定。《对社会公告第五号》主要内容如下：提供了捐赠物资标准、相关证明材料、接收物资海关、指定清关公司的联系方式、供参考的物流公司信息、收货人信息、收款账户等。《对社会公告第六号》又明确境内外单位或个人如有定向捐赠意愿，可与定向捐赠医疗机构直接联系，确认后可以将捐献物资直接发往受捐单位。捐赠单位或个人如有捐赠凭证需要，后期可凭定向受捐单位证明在武汉市红十字会补办捐赠手续。

二、政府采取的慈善捐赠物资调配措施的法律分析

从前述统计的民政部、湖北省、武汉市等政府部门的通知公告可以看出，本次疫情下的慈善捐赠物资明确了“除定向捐赠外，统一调配和社会监督”管理原则。有学者研究得出，事实上除湖北和港澳台外，其他30个省级区划行政单位或其民政部门也分别就慈善捐赠物资做了动员或部署，大多亦指定慈善总会或红十字会接收资金或物资，有的适当扩展到其他慈善组织；部分省份倡议也提及除定向捐赠外、统一调配。因此，疫情危机下，政府部门就慈善捐赠物资的指导方针可总结为“归口捐赠、统一调配”。

而就“归口捐赠、统一调配”的做法，社会舆论颇有争议。有观点认为统筹调配慈善物资摧毁了志愿机制。但是，从实然的法律状态来看，依据《传染病防治法》《突发事件应对法》《自然灾害救助条例》等法律文件，政府在应对自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件时，可以鼓励、支持、引导公众、慈善力量有效参与、提供志愿服务和捐赠。由此可见，即使在紧急状态下政府统一调配慈善捐赠物资的行为，是否完全符合上述法律规定，仍值得进一步探讨。

（一）物资归口捐赠是否违背“自愿”原则

我国《慈善法》第三十四条规定：“本法所称慈善捐赠，是指自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动。”，自愿性是慈善捐赠的基本特征之一。“自愿”之下，即是自然人、法人和其他组织有决定捐赠或不捐赠以及捐赠什么、捐赠多少的权利，有选择公益性社会团体或公益性非营利的事业单位进行捐赠的权利。

《公益事业捐赠法》第四条亦规定“捐赠应当是自愿和无偿的，禁止强行摊派或者变相摊派，不得以捐赠为名从事营利活动。”在我国，成立社会团体时，需要有一行政机关作为主管部门。主管部门对于社会团体可以进行业务指导并对其监督，但不能干涉社会团体的内部事务，也不能越俎代庖。社会团体不应成为政府部门的附属机构。那种以行政命令向个人或者组织下达摊派任务，强行要求向某一社会团体捐赠财物的做法，是法律所禁止的。

慈善捐赠是一种高尚的道德行为，对于慈善捐赠不能采取强制措施和义务导向。政府可以号召、鼓励、引导，但是不能硬性摊派，如果运用行政权力去推动捐赠，就会破坏慈善生态。若以前述统计的民政部、湖北省、武汉市等政府部门的通知公告所述，慈善物资仅可以向部分指定的慈善会或红十字会捐赠。这种一刀切的做法违反了慈善的本意，也违反了慈善法自愿捐赠的要求。

（二）物资统一调配是否有法律依据

疫情防控之下，全国一盘棋。前述通知公告要求慈善捐赠物资原则上应服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。对于慈善捐赠物资由政府来统一调配的做法，从现有法律规定看：

一方面，《公益事业捐赠法》第十一条规定：“县级以上人民政府及其部门可以将受赠财产转交公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位；也可以按照捐赠人的意愿分发或者兴办公益事业，但是不得以本机关为受益对象”。该条涉及政府授权和受赠财产的处理方式选择，政府部门可以作为受赠人接收财产，但是在受赠财产的处理上选择转交或者自行分发或者兴办公益事业，需要尊重捐赠人的意愿。直接将“统一调配”解释为防疫指挥部收到上述款物后分发用于防控疫情的公益事业，分发过程中捐赠人的意愿是否得到充分尊重需要进一步考究。若在未尊重捐赠人意愿下，政府部门擅自分发物资有利用行政权力强制捐赠的嫌疑，可能存在合法性的瑕疵。

另一方面，《传染病防治法》第五条明确“各级人民政府领导传染病防治工作”；《慈善法》第三十条、《传染病防治法》第四十五条、《突发事件应对法》第十二条提及人民政府的相关职权：协调机制、有序引导、紧急调用储备物资、属地管理和征用等。在面对突发事件时，尤其是面对情况复杂的重大传染疾病防控，政府承担着第一位的责任，由此法律赋予政府在应对突发事件时的各种权力。但是，现有法律规定并无调用慈善捐赠物资的明确授权，政府采取的调配措施还是可能涉嫌违法。

正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的重要讲话：疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。从上述法律法规上看，突发事件之下，政府部门本应当依法尊重捐赠人的意愿、慈善组织的自治性质。但是我们也要注意到，由政府统筹物资用于防疫，既有利于按需和公平分配，又有利于保护慈善组织同仁的生命健康、防止疫情扩散和交叉感染。因此，有关部门应当及时调整法律规定，为政府部门调配物资的行动做好法律支撑。 

（三）物资分配是否满足疫情需求

在捐赠物资接收后，面临的迫切问题是物资如何能公平、有效、及时分发到急需的人民群众、医疗机构。这是对我国社会组织体系、网络和协调能力的一次真刀实枪的检验。归口捐赠是否会出问题，不在于是否要归口、归口在哪个部门，更重要的在于物资的最终分配。

2020年2月19日，网络上爆出鄂州市公安局鄂城区分局凤凰派出所违规分配和领取捐赠生活物资的问题。慈善作为社会财富的第三次分配，疫情之下做好分配更显难能可贵。长期以来，我国政府部门都是处在大包大揽的地位，社会自治组织是被忽视的声音。但是深入疫情中心，在物资整体上获得较为充足的补给时仍会发现个别医院的告急呼求，可见遍布每一个需求主体的物资供给、细致入微的物资发放等，这些都是统一分配体制所不能具备的。

此外，借助网络传播，捐赠者和需求者能够在突发性公共事件中第一时间对接，这是社会资本和社会力量的极大体现。本次疫情重，许多海外留学生群体、粉丝团等积极作为，一些快递公司帮助直接对接捐助人与受需方，甚至还有捐助人使用直升机将物资直接送到相关医院的现象。这背后既反映了受指定统筹疫情防控款物流转的慈善组织能力不足、效率低下、公信力不足等问题，也意味着大量专业的慈善组织并未有效地参与进来。 

（四）物资调配是否做到适时监督

2020年1月底，湖北省红十字会捐赠物资分配问题受到媒体和网民的高度关注和质疑。武汉众多医院急缺口罩等防护用品，与此同时，大批物资沉睡在仓库，物资分配争议四起，作为本次疫情中收治患者主力之一的武汉协和医院，仅收到个人定向捐赠的部分物资。而武汉市仁爱医院、武汉市天佑医院分别收到大量的企业捐赠物资。

捐赠物资是如何使用的？有没有出现搁置现象？有无贪污、私分、截留？这些是社会各界、人民群众关注的焦点。慈善组织分配捐赠资源本应该是透明的，要在“阳光下”运行，接受媒体和公众的监管。

《慈善法》也规定，慈善组织有法律义务，应当定期每年向社会公开其年度和财务会计报告，应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。民政部根据《慈善法》的规定，出台了《慈善组织信息公开办法》。但是就总体而言，当前中国有关慈善捐赠的法律条文，对重大疫情特定条件下的体现捐赠物资的分配公正性和效益性要求的监督信息，语焉不详。

三、完善慈善捐赠物资调配机制的建议

（一）为物资调配明确法律指引

按照前述分析，相关部门强行指定归口捐赠，统一调配并无具体明确的法律规定可作指引。对于民政部和武汉市，指定接受捐赠机构的行为，其为了便于集中管理、调配捐赠资金及物资的出发点是好的，但做法却不符合《慈善法》等有关法律规定，涉嫌违法、越权。

一方面，《慈善法》《公益事业捐赠法》规定了慈善捐赠的自愿原则。自愿原则即意味着捐赠人有权利选择向哪家机构捐赠。另一方面，《慈善法》第十二条第一款规定，慈善组织依据章程、在决策机构的领导下，依法独立开展慈善活动。政府部门对慈善组织有监督管理的权限，但一定是当慈善组织违法违规时才能强制介入，而不应对慈善组织依法履行职务的行为进行干涉。非指定的慈善机构在权限范围内仍然可以开展慈善活动。

对于本次统一调配的特殊措施，湖北省和武汉市的行为本应当依法提请全国人大及其常委会进行授权。当然，在目前公开的各类信息中，未看到其获得了全国人大及其常委会的授权。从立法角度讲，建议全国人大及其常委会通过立法、解释等形式，为政府在重大突发事件情况下统一调配慈善捐赠物资予以授权。在一般突发事件下，只要是符合慈善法的规定，在尊重捐赠人意愿的基础上，任何依法依规接受的捐赠，捐赠人有权选择受赠人，受赠的慈善组织有权决定物资的使用方向、资助途径和资助对象等，而不是必须通过政府指定的慈善机构执行。

（二）社会组织与政府力量协作分工

物资分配环节涉及到捐赠人、受赠人和受益人多方的利益。协调发挥好政府统一调配和社会组织的不同作用，各司其职，助力物资调配的网状化建设，才能保障每一位疫区人民的物资供给。

对于红十字会等政府部门指定的慈善机构，面对公众的不信任，最需要做的是应该给政府建议优化捐赠审批程序，尽量不要让捐赠物资都集中到一个仓库地点通过分类检验、报送分配方案等审批程序后再分发出去，救灾物资特别是捐赠物资的调度和有关审批环节尽量直接、快捷，否则容易出现物资调度受装卸瓶颈和审批程序的影响而产生滞后性现象；另外要注重发挥民间慈善组织特有的机动性和灵活性，促进慈善组织之间的多样性合作，划分重点对口支持的医院和社区来组织捐赠，使民间慈善组织与政府背景慈善组织之间建立一种密切的合作机制，让民间组织参与到物资调配工作并充分发挥其独特的优势。

对于社会上形形色色的各慈善组织、志愿团体以及其他社会组织，除了关注重灾地区湖北省的疫情防控以外，对于自身所处的社区，要充分结合自己的业务范围、比较优势、突出能力，做好所在社区的疫情防控工作。在自身的岗位上，发挥好各自的优势，服务好防疫的大局。

（三）做好信息公开

依据《慈善法》第七十三条、《慈善组织信息公开办法》第三条、第八条、第九条、第十条之规定，红十字会等机构公开有关信息，是其法定义务，不能回避。此时，面对公众质疑，以及社会关切的捐赠协议、资助协议、采购协议、采购制度流程及标准等信息，有关机构应当主动及时公开，回应质疑、树立公信力。

同时，鉴于当前社会公众已经产生的质疑、疫情抗击工作的必要性，以及资金物资来源渠道既有国内也有国外且数额巨大，只靠有关机构自行及时公开有关信息是远远不够的，国家有关监管部门，比如：中央纪委国家监委、民政部、审计署等，应当及时依法介入，对资金物资的捐赠、采购、资助等全流程进行监督，确保合法合规。

如2020年2月7日，审计署发布《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》，通知主要内容包括：将捐赠款物审计作为当前重大专项审计任务之一，聚焦社会捐赠款物的总体情况、分配和使用情况等，对截留、挤占、挪用捐赠款物等问题，要坚决予以揭示和反映；对涉嫌重大违纪违法问题，及时移交纪检监察或司法机关。审计署的通知发文及时回应了社会大众的关切。

结语

突发的疫情有其“紧急状态”的特殊性，但是有关部门仍应在《慈善法》、《公益事业捐赠法》等法律法规的规定范围内活动，这是法治的应有之义。政府部门在统筹调配慈善捐赠物资时，若提前获得立法机关的授权、与社会慈善组织建立有协调机制，同时主动肩负起社会慈善组织的监管责任，这些对于减少社会舆论非议，推动疫情防控工作顺利开展具有重要意义。

       （本文发表于法制网）