“策话疫情”系列是北京市中策律师事务所调集多名律师和助理，对疫情期间已经出现和后疫情时期预计可能发生的法律问题进行深入研究和探讨，并有针对性地选出了七个业务专题和一个特别专题，同时对相关法律法规和规范性文件进行了系统性整编，最终形成研究报告的法律问题研究系列栏目。

      本研究报告中除第三章《疫情相关法律法规及规范性文件汇编》外，均为北京市中策律师事务所律师及助理的原创作品，著作权归属北京市中策律师事务所，如需转载或引用，请注明出处，谢谢！
      中策疫情法律问题研究小组成员名单：

      梁强、黄强、陈万林、李福来、赵伯洋、王艺雄、冯宪军、袁杰、陈春、程冲、孟琦、祝琳曦、刘航宇、孙倩、张琪、赵建勇、李蓓蓓。

        前言：

      2020年伊始，新型冠状病毒肺炎从九省通衢的江城武汉逐渐向全国蔓延。这场旷世未有的疫情已经影响到了我们国家的各个领域，而且这种影响或将更加深远。

      疫情发生后，北京市中策律师事务所调集多名律师和助理，对疫情期间已经出现和后疫情时期预计可能发生的法律问题进行深入研究和探讨，并有针对性地选出了七个业务专题（政府物资调配、慈善物资捐赠、政府采购、政府征收/征用、民商事合同问题、疫情相关犯罪问题、出口信用保险）和一个特别专题《言论自由、谣言与舆情管理》，同时对相关法律法规和规范性文件进行了系统性整编，最终形成近50万字的研究报告——《后疫情时期有关法律问题研究与思考》（创作继续中…）。

      报告以电子书方式发布后，收到广大读者的一致好评和诸多建设性意见，其中不乏一些行政领导、学界专家和业内同行，在此我们深表感谢！鉴于报告的篇幅太长，为方便读者阅读，我们从今天起推出“策话疫情”系列，本所公众号将每天向读者推送一篇本所的原创作品。


 

特别专题：浅谈言论自由、谣言

与舆情管理
 

【编者按语】本文付梓次日适逢《网络信息内容生态治理规定》实施，该《规定》将网络信息内容分为鼓励和提倡、禁止、防范和抵制三类。《规定》的实施对于营造清朗的网络空间，培育积极健康、向上向善的网络文化，维护广大网民切身利益的需要具有重要作用。可以说在当前网络空间乌烟瘴气、生态恶化的背景下，《规定》的出台是非常及时的。

      （一）言论自由的定义

      言论自由是指公民享有通过口头、书面或其他方式，自由表达自己的见解和思想或者传递信息的权利。“言论自由”一词最早是由十七、十八世纪资产阶级启蒙思想家提出，1789年法国《人权宣言》是言论自由成为公民基本权利的揭橥。言论自由是现代法治国家公民的一项基本权利，是民主和法治的基石，我国也不例外。《中华人民共和国宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”言论自由被写进国家的根本大法，足见其崇高的法律地位。
 

      （二）言论自由的界限
 

       自由不是随心所欲，为所欲为。与之相反，自由的真谛在于个人能够不受欲望的牵引和控制，无论何时何地都能让自己的言行不超越人伦底线。自由是一种高尚的精神品格，正所谓从心所欲不逾矩。任何自由均以不侵犯他人合法权利、不损害公共利益为界限，言论自由亦然。言论自由不仅受公共道德的约束，在法律层面也受到规制。超出自由边界的言论不仅不会受到保护，甚至会被追究法律责任。
 

       在民事法律层面，若公民言论侵犯他人人格权的，应承担相应的法律责任。《中华人民共和国民法通则》第一百零一条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。” 最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百五十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权和法人的名称权、名誉权、荣誉权受到侵害，公民或者法人要求赔偿损失的，人民法院可以根据侵权人的过错程度、侵权行为的具体情节、后果和影响确定其赔偿责任。”《中华人民共和国民法总则》第一百一十条规定：“自然人享有生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等权利。”《中华人民共和国民法典》（草案）第五章第一千零二十四条规定：“民事主体享有名誉权。任何组织或者个人不得以侮辱、诽谤等方式侵害他人的名誉权。”
 

      在行政管理层面，《治安管理处罚法》第二十五条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的；（二）投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序的；（三）扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的。”第四十二条规定：“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的；（二）公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；（三）捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的；（四）对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复的；（五）多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的；(六)偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的。”
 

       刑事法律层面，《中华人民共和国刑法》第二百四十六条规定：“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。” 第二百九十一条规定：“投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处五年以上有期徒刑。编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。”
 

       可见，无论是民法、行政法还是刑法层面都对言论自由的边界进行了规制。作为公民在享受言论自由的同时也应时刻谨记言不可以不慎，否则祸出口出，悔之晚矣。
 

      （三）言论自由与舆论监督
 

       公民行使言论自由的重要作用之一为舆论监督。舆论是公众对特定话题所反映的多数意见之集合，是一种社会评价和社会心理的集中体现。舆论监督是公民宪法权利（即监督权）的具体体现和常见形式，是公民运用各种媒体对社会运行过程中发生的各类事件表达想法和态度的活动。舆论监督常与新闻媒体联系在一起，但其本身并不能与新闻媒体混为一谈。新闻的发布不一定能形成舆论，而媒体在多数情形下只扮演着传播公众意见进而形成舆论的工具角色。因此，新闻媒体也能起到一定的的舆论监督作用，但不等同于舆论监督。舆论监督不仅仅针对公权力，其所指向的对象非常广泛。我们每一个人既是舆论监督的主体，同时也是舆论监督的客体。正确的舆论监督有助于让我们每个人的言行尽可能符合法律、符合执业规范和公共道德，否则就会受到舆论的谴责。此外，舆论监督对于促进社会的公平和正义同样发挥着非常重要的作用。在西方，舆论监督被誉为立法、行政、司法之外的“第四种权力”。
 

      （四）不实信息与谣言
 

       不实信息是指完全不真实或不完全真实的信息，谣言属于不实信息，但并非所有不实信息都是谣言，不实信息的外延大于谣言。
 

       谣言与普通不实信息的根本区别在于，谣言的制造者和刻意传播者都具有某种主观恶意，比如诋毁他人、制造恐慌、煽动仇恨、发泄不满情绪、谋取不当利益或欺世盗名等。所以，谣言是出于上述不当目的，在没有事实依据的前提下凭空捏造所谓事实，或者对既有事实加以篡改、歪曲之后，再通过各种途径广泛传播的虚假信息。除谣言以外的普通不实信息的发布和传播者则一般没有主观恶意。这些不实信息多数是部分不真实的信息，并非全部不可信，之所以与原信息存在出入，究其原因，是信息在传播的过程中传播媒介对信息的理解和传达存在偏差。
 

       谣言与传染病类似，也有三要素：即谣言的制造者（传染源）、传播途径（人传人或借助媒介传播）、信谣者（易感人群）。造谣者就是制造谣言的人，造谣者必有主观恶意。传谣者就是传播谣言的人，造谣者必然同时是传谣者，但是传谣者绝大多数不是造谣者，传谣者一般数量众多。传谣者分两种，一种是传谣而不信谣。该类人一般也存在主观恶意，其传谣的目的和造谣者相似或相同。第二种传谣者同时也是信谣者，信谣者也绝大多数会继续传谣，这些人处于谣言传播链的最底端，人数也最多。此类人面对信息时缺乏独立的思考和判断能力，或者怠于思考，将“我信赖的某人如是说”或“某个有影响力的人如是说”或“大家都如是说”作为其判断信息真假的依据。早在一百多年前法国心理学家勒庞表示，“人一到群体中，智商就严重降低，为了获得认同，个体愿意抛弃是非，用智商去换取那份让人备感安全的归属感…大众没有真正渴求过真理，面对那些不合口味的证据，他们会充耳不闻…凡是能向他们提供幻觉的，都可以很容易地成为他们的主人…”他提出的“群体精神统一性的心理学定律”（law of the mental unity of crowds）在互联网时代更加适用：人们获取信息的途径越便捷，信息量就越大，人就越不愿意思考，也就越来越失去思考的能力，直到失去理性，成为乌合之众。其实识别谣言并不困难。谣言的共性为违背基本常识且不符合逻辑。一个智力正常的人，只要对谣言稍加推敲即可发现其破绽。所以越是信息爆炸的时代，越需要保持理性，越需要学会独立思考，唯此才能止谣言于己。
 

       由于谣言依其恶劣度和传播范围，会不同程度地对造谣对象造成伤害（指针对具体人或组织的谣言），或者引发公众恐慌、煽动公众仇恨和愤怒情绪，继而影响社会和谐稳定，甚至造成社会动荡。因此，对于造谣者和明知谣言而故意传播者，必须依法予以惩治。
 

      （五）如何看待谣言的“正义性”
 

       在通常的认知前提下，谣言本来毫无正义性可言。然而当今语境下，谣言之所以具有了某种“正义性”，是由于舆情管理部门把一些普通的不实信息，甚至是善意的但未经官方证实的真实信息是作为谣言予以处理的结果。究其根本，是公众特别是公共知识分子对言论自由的诉求与公权力出于维护社会和谐稳定的目的对不当言论的管制之间存在矛盾。造成这种矛盾的主要原因是公权力机关和民众之间缺乏畅达有效的沟通机制，互不信任。尤其是某些权力机关对真相的刻意掩盖，反而加剧了民众对公权力的不信任。一旦某些消息不胫而走，往往导致谣言四起。
 

       言论自由和言论管制之间应存在一个缓冲区。多数不实或不当信息一般都危害很小或根本没有危害，且最初传播它的人也无主观恶意，甚至可能是善意的。针对此种情况，负责舆情防控的权力机关应予以宽容和理解，相信舆论具有自我净化功能，多数不实信息会很快销声匿迹；对于那些可能引起公众误会的信息，应予以正面澄清和引导，第一时间还真相与民。风声鹤唳，草木皆兵，动辄把此类言论认定为谣言予以粗暴打击或管制的做法，不符合“四个自信”原则，其结果也往往适得其反。久而久之，权力机关的公信力将会损之又损，以至于失信于民。另外，作为民众，也尽量不要相信和传播那些经不起推敲或无法求证的小道消息，以减少公权力机关的识别和管制谣言的工作压力。
 

      （六）舆论引导和舆情管理
 

       正确的舆论具有监督功能，能够促进社会的公平和正义。但是，舆论未必都是正确意见的反映。勒庞的“群体精神统一性心理定律”告诉我们，群众的意见未必正确。舆论虽然是多数人一致意见的集合，可舆论所指责的对象未必就是错误的，其所褒扬的对象也未必名副其实，反而也许只是“乌合之众”的一种情绪宣泄。因此，错误的舆论也可能演化为多数人的暴政，对行政和司法构成负面干扰。放眼古今中外，司法机关迫于舆论压力作出的错误判决的情形更是屡见不鲜。苏格拉底之死便是这种多数人暴政的悲剧典型。正是由于舆论所具有的这种非理性特征，国家动用公权力对舆论进行正确引导和管理，对于维护社会秩序和公平正义，不可或缺。例如，禁止媒体对于未决案件发表倾向性意见，已成为现代法治国家的共识。舆论引导是国家通过公共媒体表达意见，并引导民众形成舆论。
 

       舆论引导可以主动的，也可以是被动的。主动的舆论引导是直接宣扬某些观点、意见。被动的舆论引导则是在某些事件发生后进行针对性的评论。比如，央视的新闻联播多数都是主动的舆论引导，而紧随其后焦点访谈则多是被动的舆论引导。舆论引导以公权力为背景，因此无论是主动的还是被动的舆论引导都必须坚持实事求是的原则，其最终目的是寻求真相。如果公权力以舆论引导之名，刻意隐瞒或掩盖真相，不仅会严重损害权力机关的公信力，甚至会动摇国家的执政根基。
 

       舆情管理是指政府对公共舆论进行了解、甄别、引导、控制和再宣传，以及对制造舆论或在舆论形成过程中起重要作用的单位和个人予以奖励或处罚等管理行为。舆情管理是政府实施社会管理的一部分，舆情管理的目的是维护良好的社会公共秩序。舆情管理以“惩恶扬善、疏堵结合”为基本原则，既要防止因疏于管理导致的社会恐慌、公众质疑、谣言充斥等舆情失控局面，又要防止因过分敏感、管制太严导致的真相被掩盖、公民基本言论自由权被践踏。因此政府舆情管理机构对可能出现的舆情要做到及早发现、密切关注、正确引导、科学分析、准确预判和合理管控。既要充分发挥舆论的监督功能，又要彰显舆论的正向引导作用。
 

      （七）结语
 

       众所周知，任何制度都不存在绝对的言论自由。不同的国家由于制度以及民众信仰、价值观和文化等方面的差异，其言论禁区也会有很大的差异。民众应理解政府对言论的适度管制，不宜将任何言论管制都冠以“防民之口甚于防川”的“恶名”而予以批判。公民让渡一定的个人权利予国家，是维护社会秩序的前提也是法治所必需。所以，公民也应提高自身“管住嘴”的意识，把握言论自由的界限，讲真话、讲实话，不传谣、不信谣。