“策话疫情”系列是北京市中策律师事务所调集多名律师和助理，对疫情期间已经出现和后疫情时期预计可能发生的法律问题进行深入研究和探讨，并有针对性地选出了七个业务专题和一个特别专题，同时对相关法律法规和规范性文件进行了系统性整编，最终形成研究报告的法律问题研究系列栏目。
本研究报告中除第三章《疫情相关法律法规及规范性文件汇编》外，均为北京市中策律师事务所律师及助理的原创作品，著作权归属北京市中策律师事务所，如需转载或引用，请注明出处，谢谢！
中策疫情法律问题研究小组成员名单：
梁强、黄强、陈万林、李福来、赵伯洋、王艺雄、冯宪军、袁杰、陈春、程冲、孟琦、祝琳曦、刘航宇、孙倩、张琪、赵建勇、李蓓蓓。
前言：
2020年伊始，新型冠状病毒肺炎从九省通衢的江城武汉逐渐向全国蔓延。这场旷世未有的疫情已经影响到了我们国家的各个领域，而且这种影响或将更加深远。
疫情发生后，北京市中策律师事务所调集多名律师和助理，对疫情期间已经出现和后疫情时期预计可能发生的法律问题进行深入研究和探讨，并有针对性地选出了七个业务专题（政府物资调配、慈善物资捐赠、政府采购、政府征收/征用、民商事合同问题、疫情相关犯罪问题、出口信用保险）和一个特别专题《言论自由、谣言与舆情管理》，同时对相关法律法规和规范性文件进行了系统性整编，最终形成近50万字的研究报告——《后疫情时期有关法律问题研究与思考》（创作继续中…）。
报告以电子书方式发布后，收到广大读者的一致好评和诸多建设性意见，其中不乏一些行政领导、学界专家和业内同行，在此我们深表感谢！鉴于报告的篇幅太长，为方便读者阅读，我们从今天起推出“策话疫情”系列，本所公众号将每天向读者推送一篇本所的原创作品。
政府调配应急生活物资、医疗物资专题
（一）应急生活物资、医疗物资管理的相关法律知识
问题1、现行法律规定
依据《突发事件应对法》第三十二条，国家应建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。地方人民政府亦应当因地制宜，建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给等。由此，国务院制定《国家物资储备管理规定》、地方各级人民政府就应急物资储备保障颁布相应的地方性法规、政府规章和规范性文件等。《传染病防治法》《突发事件应对法》《生活必需品市场供应应急管理办法》等相关法律法规授权政府在应对突发事件时针对物资供给可采取的处置措施。
《突发公共卫生事件应急条例》第十六条规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。《药品管理法》《关于改革和加强医药储备管理工作的通知》等相关法律法规也规定了国家医药储备的管理制度，确保国家在发生灾情、疫情及突发事故时药品、医疗器械能够及时有效供应。
上述规定文件应适用于本次新冠疫情物资调配工作，但是纵观这些法律规定，均是在宏观层面上为政府对应急物资、医疗物资的调配赋权，并未规定可行性具体实施措施，具体法律规定详见附录。
问题2、应急生活物资的主管部门和职责
1.应急生活物资的主管部门
2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定：为加强国家储备的统筹规划，构建统一的国家物资储备体系，强化中央储备粮棉的监督管理，提升国家储备应对突发事件的能力，由国务院机构改革提出方案，将国家粮食局的职责，国家发展和改革委员会的组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责，以及民政部、商务部、国家能源局等部门的组织实施战略和应急储备物资收储、轮换和日常管理职责整合，组建国家粮食和物资储备局，由国家发展和改革委员会管理。
2.国家粮食和物资储备局的职责
根据国家粮食和物资储备局官网机构概况介绍，主要职责是：
（1）起草全国粮食流通和物资储备管理的法律法规草案、部门规章。研究提出粮食流通和物资储备体制改革方案并组织实施。
（2）研究提出国家战略物资储备规划、国家储备品种目录的建议。根据国家储备总体发展规划和品种目录，组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换和日常管理，落实有关动用计划和指令。
（3）管理国家粮食、棉花和食糖储备，负责中央储备粮棉行政管理。监测国际国内粮食和战略物资供求变化并预测预警，承担全国粮食流通宏观调控的具体工作，承担粮食安全省长责任制考核日常工作。
（4）拟订粮食和物资储备仓储管理有关技术标准和规范并组织实施。负责粮食流通、加工行业安全生产工作的监督管理，承担国家物资储备承储单位安全生产的监管责任。
（5）根据国家储备总体发展规划，统一负责储备基础设施建设和管理。拟订国家储备基础设施、粮食流通设施建设规划并组织实施，管理有关储备基础设施和粮食流通设施国家投资项目。
（6）负责对管理的政府储备、企业储备以及储备政策落实情况进行监督检查。负责粮食流通监督检查，负责粮食收购、储存、运输环节粮食质量安全和原粮卫生的监督管理，组织实施全国粮食库存检查工作。
（7）负责粮食流通行业管理，制定行业发展规划、政策，拟定粮食流通和物资储备有关标准、粮食质量标准，制定有关技术规范并监督执行。负责粮食和物资储备的对外合作与交流。
3.国家粮食和物资储备局与其他部门的职责分工
（1）与国家发展和改革委员会、国家能源局的职责分工。国家发展和改革委员会拟订中央储备粮棉糖等战略物资储备的规划和总量计划。国家能源局拟订石油、天然气战略储备规划，提出国家石油、天然气战略储备收储、动用建议，经国家发展和改革委员会审核后，报国务院审批。国家粮食和物资储备局负责收储、轮换，按照国家发展和改革委员会的动用指令，按程序组织实施。
（2）与应急管理部的职责分工。应急管理部负责提出中央救灾物资的储备需求和动用决策，组织编制中央救灾物资储备规划、品种目录和标准，会同国家粮食和物资储备局等部门确定年度购置计划，根据需要下达动用指令。国家粮食和物资储备局根据中央救灾物资储备规划、品种目录和标准、年度购置计划，负责中央救灾物资的收储、轮换和日常管理，根据应急管理部的动用指令按程序组织调出。
（3）与中国储备粮管理集团有限公司（以下简称中储粮公司）的职责分工。中储粮公司具体负责承储的中央储备粮棉的经营管理，对其数量、质量和储存安全负责。国家粮食和物资储备局依法对中储粮公司承储的中央事权粮棉政策执行和中央储备粮棉管理情况实施监督检查和年度考核。国家发展和改革委员会、国家粮食和物资储备局下达中储粮公司的中央投资项目基本建设计划，由中储粮公司组织实施。
问题3、应急生活物资有无具体的物资名录
依据《国家物资储备管理规定》第四条：国家储备物资实行目录管理，明确品种和规模，定期评估，动态调整。
问题4、应急生活物资储备的方式
1.收储国内物资
收储国内物资其结算方式有两种：一是收储单位结算方式，即收储单位根据国家局下达的收储指令和订货合同与供货方办理结算；二是国家局结算方式，即国家局按照收储计划和订货合同与供货方办理结算，然后将支付货款金额划转给收储单位。
2.收储进口物资
收储进口物资由国家局按照收储计划与进出口公司签订合同并办理结算，然后将物资价款与税费全部划转给收储单位。
3.接收物资费用
收储单位根据收储任务，逐级向国家局申请接收物资资金，并按国家局规定的标准列支接收物资费用，收储物资支付的价款和费用构成物资进价。
问题5、应急生活物资的调配机制
1.《国家物资储备管理规定》第十条：“发生下列情形，储备局向国家发展改革委、财政部提出动用建议，报国务院审批：（一）应对特别重大、重大突发事件确需的。”
2.国家粮食和物资储备局根据中央救灾物资储备规划、品种目录和标准、年度购置计划，负责中央救灾物资的收储、轮换和日常管理，根据应急管理部的动用指令按程序组织调出。
问题6、应急生活物资调配使用有哪些监督方式
对于国家应急储备物资调配使用的监督方式，法律没有明确规定，在实践中一般由国务院在具体通知中明确监督主体和方式。
例如：2020年1月30日，国务院办公厅发布《关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》（国办发明电〔2020〕2号）。
国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制物资保障组负责对重点医疗应急防控物资实施统一管理、统一调拨，地方各级人民政府不得以任何名义截留、调用。物资保障组将向重点企业选派驻企特派员，负责监督物资的统一调拨，帮助企业及时反映困难和问题，配合有关部门抓好产品质量监管。
问题7、医疗物资的主管部门和职责
1.国家医疗物资储备主管部门
1999年6月14日，国家经贸委办公厅关于印发《国家医药储备管理办法》的通知第五条规定，国家经济贸易委员会是国家医药储备主要管理部门，负责协调全国的医药储备工作。2003年3月10日，第十届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案，撤消外经贸部和国家经贸委，设立商务部。现商务部为国家医药储备的主要管理部门。
2.主要职责
（1）负责对各省、自治区、直辖市人民政府或其指定的职能部门动用中央医药储备申请的审批；
（2）根据国家需要，负责调剂、调用地方医药储备的审批；
（3）会同有关部门制定或调整国家医药储备管理的有关政策，监督、检查国家医药储备政策的贯彻执行情况；
（4）负责组织编制中央医药储备年度计划；
（5）会同有关部门确定并适时调整中央储备药品、医疗器械的品种；
（6）负责选择承担中央医药储备的企业，并监督企业做好医药储备的各项管理工作；
（7）商财政部后安排下达中央医药储备资金，并会同财政、金融及审计等部门做好中央医药储备资金的监督管理、财务审计工作；
（8）负责建立医药储备统计制度，组织对承担医药储备任务的企业进行检查、培训和考核，推广医药储备的先进经验；
（9）负责指导地方医药储备工作。
问题8、医疗物资储备有无具体的名录
医药物资储备实行严格的计划管理。中央和地方医药储备计划，分别由商务部和省级医药储备管理部门下达。医药储备实行品种控制、总量平衡的动态储备。在保证储备药品、医疗器械品种、质量、数量的前提下，承担储备任务的企业要根据具体药品、医疗器械的效期及质量要求对储备药品、医疗器械进行适时轮换，储备药品、医疗器械的库存总量不得低于计划总量的７０％。由此可知，医药储备有具体的物资名录，且属于动态储备管理。
2020年2月9日国家发展改革委财政部工业和信息化部发布《关于发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供的通知》（发改运行﹝2020﹞184号）同种要求充分发挥中央政府储备作用，疫情防控期间，将《产品目录》中重点医疗防护物资品种增列储备物资目录，国家相关部门根据疫情防控需要，按现有收储制度和办法，对《产品目录》中企业多生产的重点医疗防护物资，全部由政府兜底采购收储。
问题9、医疗物资储备的方式
《国家医药储备管理办法》第六条规定：“承担医药储备是国家赋予相关企业的一项光荣的社会责任。”国家经贸委办公厅关于印发《国家医药储备管理办法》的通知第二十三条：“ 承储企业要切实加强其储备药品、医疗器械的质量管理，落实专人负责，建立月检、季检制度，检查记录参照GSP实施指南。”由此可见，由承担储备任务企业负责医药的储备，按照法律规定，承担储备任务企业的主要职责如下：
（1）执行医药储备管理部门下达的医药储备计划；
（2）依照医药储备管理部门下达的调用通知单执行储备药品、医疗器械的调用任务，确保调用时储备药品、医疗器械及时有效的供应；
（3）负责对储备药品、医疗器械进行适时轮换，保证储备药品、医疗器械的质量；
（4）建立健全企业内部医药储备管理的各项规章制度，加强储备药品、医疗器械的原始记录、帐卡、档案等基础管理工作；
（5）建立健全企业内部医药储备资金管理制度，确保医药储备资金的安全和保值；
（6）按时、准确上报各项医药储备统计报表；
（7）负责对从事医药储备工作的人员进行培训，不断提高其业务素质和管理水平。
问题10、医疗物资的调配机制
《国家医药储备管理办法》第二十五条：医药储备的动用原则是：
1.发生一般灾情、疫情及突发事故或一个省、自治区、直辖市区域范围内发生灾情、疫情及突发事故需紧急动用医药储备的，由本省、自治区、直辖市在省级医药储备内负责供应；
２.发生较大灾情、疫情及突发事故或发生灾情、疫情及突发事故涉及若干省、自治区、直辖市时，首先动用本省、自治区、直辖市医药储备，不足部分按有偿调用的原则，向相邻省、自治区、直辖市人民政府或其指定的部门请求动用其医药储备予以支援，仍难以满足需要时，再申请动用中央医药储备；
３.发生重大灾情、疫情及重大突发事故时，首先动用地方医药储备，难以满足需要时，可申请动用中央医药储备；
4.没有建立地方医药储备的省、自治区、直辖市原则上不得申请动用中央医药储备。
第二十六条：各省级人民政府可指定申请使用中央医药储备的责任部门，并报国家经济贸易委员会备案。地方需要动用中央医药储备时，需由省级人民政府或其指定的职能部门向国家经济贸易委员会提出申请，国家经济贸易委员会商有关部门审核批准后下达调用药品、医疗器械品种、数量通知单，由有关承储单位组织调运相应的储备药品、医疗器械。
第二十七条：本着有偿调用的原则，国家经济贸易委员会可根据需要调剂、调用地方医药储备。
结合前述问题，特将应急生活物资和医疗物资在主管部门、储备部门和调用部门的区分总结如下：
（二）应对疫情政府采取的应急生活物资、医疗物资调配措施
面对疫情，党中央、国务院和地方各级政府采取了多种措施防控疫情蔓延。习近平总书记在中共中央政治局常务委员会会议上指出，疫情防控要坚持全国一盘棋。各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止，为赢得这场疫情防控阻击战指明努力方向、提供重要遵循。
1、中央层面
（1）工业和信息化部牵头，成立防联控机制医疗物资保障组
在中央应对疫情工作领导小组的领导下，成立了国务院应对疫情联防联控机制医疗物资保障组，工业和信息化部作为牵头单位，主要负责医用防护服、医用护目镜和眼罩、医用口罩、消杀用品、负压救护车、红外体温计等重点医疗物资的生产保障，统筹调度急需物资。保障组各成员单位大力协同，各负其责，全国各省市工信系统上下联动，共同担起以武汉和湖北为重点的医疗保障任务。
采取的主要措施：
第一，动员企业加快复工复产达产扩产；第二，派驻企业特派员加强督产协调；第三，建设国家重点医疗物资保障调度平台；第四，积极开辟国际物资采购渠道。
（2）国家发展改革委设立生活物资保障组
国家发展改革委应对肺炎疫情工作领导小组专门设立了多部门组成的生活物资保障组，建立快速联动工作机制，千方百计增加生活必需品供应，协调落实食品、蔬菜、医疗物资等必需品绿色通道，全力以赴做好武汉等重点地区的生活物资供应保障工作。
采取的主要措施：
一是进一步增加供给；二是在严格落实防控措施的前提下，有序复工复产；三是畅通运输物流通道；四是加大要素保障；五是加强监测调度；六是加大储备力度。
（3）商务部组织企业复工，强化联保联控
商务部办公厅印发《关于积极指导帮助走出去企业做好新冠肺炎疫情应对工作的通知》，围绕保持走出去平稳健康发展，对地方商务主管部门指导帮助走出去企业做好应对工作提出要求。
采取的主要措施：
第一，组织动员复工开业：动员国内的十一家主要电商企业，在保障市场供应上积极发挥独特的作用，主要从几方面下手：一是积极增加供给；二是畅通配送渠道；三是保障消费安全。
第二，做好对接调运工作。
第三，加强监测引导。从产能来看，目前主要优先聚焦防护服、口罩、护目镜，包括测温医疗设备，包括病床、救护车这些企业，同时对这些企业做承诺，和国家发改委一起建立国家临时收储制度。
（4）交通运输部着力构建部省联动的运输保障工作机制
交通运输部按照国务院应对疫情联防联控机制的统一部署，协调解决应急运输的问题，特别是妥善解决湖北省所需要的疫情防控物资和畜禽等生活物资的运输保障，也包括电煤、液化石油气等重要生产物资的运输工作。
采取的主要措施：
为了抗击疫情，国家邮政部门组织邮政企业、快递企业统筹全网资源，迅速开通了国际和国内的航线，畅通陆路运输，全力保障武汉等重点地区的应急救援物资和人民群众日常基本生活物资的运输和快递需求。
（5）市场监管总局全面加强市场日常监管
市场监管总局聚焦口罩等防护产品和米面油菜果等民生商品两个重点领域，以最高的标准、最严的措施、最大的投入，加强价格秩序和质量安全的监管，加大监测力度、加大巡查力度、加大线索排查力度、加大执法力度、加大曝光力度。及时向全系统发布紧急通知，向全社会发布维护防疫用品市场价格秩序的公告，出台查处哄抬价格违法行为的指导意见，明确执法的标准和尺度。采取的主要措施有：
市场监管总局联合公安部、卫生健康委等多部门，开展严厉打击非法制售口罩等防护产品的联合执法专项行动，有案必查，依法从严、从重、从快查办案件，绝不姑息，坚决维护涉疫情市场秩序和人民群众的切身利益。
2、地方政府层面
（1）北京市应急管理局紧急调拨救灾物资
自疫情防控开展以来，北京市应急管理局认真贯彻落实市委市政府关于疫情防控的工作部署，积极开展工作，及时采取行动，先后向1500个基层村（社区）紧急调拨了9批次应急救灾物资，其中市应急管理局调拨市级物资2批次，各区局调拨区级物资7批次。共调拨应急救灾物资3320套（件），其中救灾帐篷2496顶、棉衣604件、折叠床100套、被褥100套、折叠桌椅20套。这些物资主要用于基层人员的疫情防控服务保障。
2020年2月3日正式发布《北京市人民政府办公厅关于进一步支持打好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控阻击战若干措施》，涉及五大方面19条具体措施。北京市进一步优化审批服务，对新落地生产防控疫情所需物资的项目加快审批，并设立进口防控物资快速通关专用窗口和绿色通道，对用于疫情防控治疗的进口药品、医疗器械等，做到即到即提，确保通关“零延时”。
（2）上海市商务委高度重视疫情防控，发动、支持电商平台参与保障城市防疫物资和主副食品供给。
针对蔬菜生产劳动力不足的实际情况，上海市商务委采取以下应对方式：一是加大市区联动，确保各项措施到位；二是增强蔬菜产销对接能力；三是创新配送方式，积极支持相关电商平台采用取餐柜等设备推出无接触配送服务。
截止目前，上海市商务委已经落实绿色通行证350张；叮咚买菜：每天新上架400吨蔬菜；洋码头：全球直采，每天供应口罩100万只；达达集团：助力商超零售、保障民生需求。
（3）广东省启动应急审批，畅通捐赠渠道、奖励复工企业，助力疫情防控
①市场监管部门加快启动应急审批
针对疫情防控企业和药品医疗器械，广东市场监管部门加快启动应急审批，对医用防护服、医用口罩、医用护目镜、相关药品等疫情防控物资生产企业开通许可登记注册业务绿色通道，有效保障防控急需用器械的供应。
②畅通捐赠渠道助力疫情防控
全省38家单位可接收救助物资捐赠；慈善捐赠进口物资一律免关税。
③广州开发区奖励提前复工生产疫情防控应急保障物资的企业：“2月10日前复工生产防护口罩等急需医疗物资的企业，给予20万元一次性奖励；租用区属国企经营用房企业，免收1个月房租、减半2个月房租……”。
（4）天津首次开通海上“快速通道”紧急运送疫情防控救援物资
天津港开通“绿色窗口、绿色闸口、绿色通道”。天津港以“最快的速度、最低的成本、最专业的机械、最专业的队伍、最优质的保障”采取航道优先、泊位优先、作业优先、疏运优先的硬举措，详细做好抢卸发运的前置性工作部署。“新隆运28”轮装载着124个40英尺集装箱的疫情防控救援物资离开天津港太平洋国际集装箱码头，驶向曹妃甸综合保税区码头。这是天津港集团主导运营的环渤海内支线首次整船运送同一种外贸进口货物，也是首次开通海上“快速通道”运送疫情防控救援物资。
（5）河北省应急管理厅下拨救灾物资，确保雄安重点项目开工
截至12日，河北省应急管理厅已累计动用约2.87万件总计740余万元的救灾物资，用于设置疫情监测点和防控工作人员生活保障等疫情防控工作，为坚决打赢疫情防控阻击战提供了有力支持。
（6）山东省紧急立法加强新冠肺炎疫情防控工作
2020年2月13日，山东省人大常委会通过《山东省人民代表大会常务委员会关于依法加强新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》依法加强新冠肺炎疫情防控工作,保障人民群众生命安全和身体健康，坚决打赢疫情防控阻击战。
（三）疫情下政府调配应急生活物资、医疗物资的分析
1、应急生活物资获得基本保障
疫情发生后，特别是1月23日武汉市采取更严格的防控措施以后，物流配送受到影响，人民群众对生活物资保障极为关心，一定程度上也存在担心。一些生活必需品需求阶段性增大，价格一度出现较大幅度上涨。针对这种情况，中央应对肺炎疫情工作领导小组专门设立了多部门组成的生活物资保障组，建立快速联动工作机制，千方百计增加生活必需品供应，协调落实食品、蔬菜、医疗物资等必需品绿色通道，全力以赴做好武汉等重点地区的生活物资供应保障工作。社会各界弘扬一方有难、八方支援精神，各地有关企业对湖北省武汉市生活物资保障给予了无私的支持。
通过各方面共同努力，从目前情况看，武汉市和湖北省的生活必需品总量是有保障的，价格在阶段性上升后也开始回落，全国其他地区供应也是相对充裕和有保障的。但同时，也暴露出不少不够协调和需要迅速解决的问题。比如，鲜叶菜的供应还存在品种等结构性矛盾；有些生活必需品由于物流影响，补货不及时；外部一些物资因为防疫管控要求，运输转换衔接不到位；保障生活必需品供应的企业复工复产还面临用工、产业链配套等方面的困难，等等。对此，政府相关部门采取了一系列应急响应措施保障居民生活物资需求。
（1）启动生活物资价格应急监测。在此次疫情防控期间多地政府相关部门启动重要民生商品价格应急监测机制，国家发展改革委员会部署全面启动36个大中城市应急监测，编写每日情况以委信息专报上报中办、国办。通过日扫描，动态跟踪摸排生产、流通、销售、价格和舆情等一手情况，切实掌握重点品种货源、供求变化，强化预测预警。发现苗头性情况即时协调有关部门、地方处理，及时解决各界反映的民生问题。春节以来，先后就饲料、兽药下乡难，活禽产品进城难，部分城市猪肉和蔬菜等价格涨幅较大、供应不足，疫情影响春耕化肥供应和价格等问题，迅速作出反应，及时上报信息，并提示当地发展改革委高度关注、妥善解决。
（2）多方协调推动增加市场供应。组织春节后第一批中央冻猪肉储备投放，挂牌交易1万吨左右，全部成交。国家粮食和物资储备局轮出一次性储备玉米296万吨，促进解决湖北等部分南方饲料企业原料紧张问题。对接武汉市场需求，迅速协调各地、各有关企业组织货源。1月28日，山东省寿光市首批15车、350吨蔬菜发往武汉市并持续供货，在大型超市专设“爱心蔬菜”专卖区低价出售，后续广西、海南向武汉市输送各类蔬菜、水果300多吨。相关部门向武汉市提供11家外省冷鲜肉等企业名单、联系方式和货源情况，供武汉市有关企业对接。在长三角地区安排1万吨中央储备冻猪肉，专为武汉备用，先行运送2000吨至武汉中央储备库。会同小组成员单位协调联系各类货源直供武汉，商定有关企业可在需要时向武汉市紧急调运粮、油、肉、菜、蛋、水果以及方便面和速冻食品等生活物资。
（3）全力畅通运输配送及销售。针对各方面反映突出的防疫期间交通运输不畅，生活必需品运输受阻等问题，国家发改委会同交通运输部将重要生活物资纳入应急运输保障范围，落实“绿色通道”政策，确保“三不一优先”，即不检查、不停车、不收费，保障优先通行。积极协调交通运输部联合湖北省在武汉、鄂州、襄阳三地确定了5个中转调运站，保障外省进鄂应急物资运输。着力恢复增加批发零售网点，协调一批商超和市场恢复营业，推动批发到零售的有机衔接。协调中石油、中石化、中海油确保成品油市场供应充足，满足疫情期间车辆运输通行加油需求，并严格执行价格政策。
（4）大力推动企业加快复工复产。多渠道反映、支持重要生活物资及生产所需原材料等企业尽快复工复产。围绕企业复产面临的原料、运输、防护物资等突出问题，积极协调有关部门帮助解决。国家发改委与商务部联合印发《关于保障流通企业防护用品需要做好市场保供工作的通知》，要求各地将流通企业一线工作人员列入防护物资重点保障人员范围。印发《关于疫情防控期间采取支持性两部制电价政策降低企业用电成本的通知》，在疫情防控期间采取支持性电价政策，重点减免两部制电力用户容（需）量电费支出，降低企业用电成本，推动企业加快复工复产，满足市场供应需求。
2、医疗物资调配暴露出多种问题
此次新冠肺炎疫情表现出来的主要问题是医疗物资紧缺，医药物资储备没有跟上。此前，武汉协和医院发布公告称，急需社会爱心捐赠含护目镜、防护服、医用N95口罩、医用外科口罩、一次性医用口罩、医用帽、手术衣等在内的医用防护物资。在北京，中日友好医院1月26日发布接受社会捐赠公告称，由于每日患者就诊量大，医务人员众多，为保障新型冠状病毒感染肺炎流行期间医用防护用品的供应有序，医院开通接受捐赠渠道，接受依法合规捐赠的资质齐全的防护物资。实际上，随着新型冠状病毒感染肺炎疫情的爆发以及在全国范围的扩散，这样寻求社会支援的公告在各地接连发布。
根据传染病防治法的规定，我国拥有防治传染病的药品、医疗器械等常规储备，但由于此次疫情非常严重，导致现有常规储备难以满足应对疫情的需要。医疗防护物资的短缺，体现了我国现行的医疗物资储备制度存在“短板”。随着疫情的暴发和蔓延，各地相继启动重大突发公共卫生事件一级响应，对医疗救灾物资进行统一管理、统一分配，高效公平地进行物资分配。
但相应的医疗物资储备保障机制没有跟上，现有的医疗物资储备仍然不够用。政府在进行医疗救灾物资统一调配过程中还暴露了分配物资不均、一线医务工作人员得不到充足医疗物资、调配程序不完善、统一调配权威性受质疑等问题，问题最为明显的湖北省红十字会更是于2020年2月1日发布关于捐赠物资分配有关情况的说明，表示将深刻查找捐赠物资接受分配中的审核把关不严、执行程序不严格等管理问题，并对直接责任人依纪依规追责。具体问题分析如下：
第一，在医药物资储备方面，储备品规与目录陈旧。现行的储备药品目录陈旧，储备品规无法满足新需求。许多储备药品已被临床淘汰，大量储备医疗器械已升级换代，储备药品与器械无用，同时专员办核销无据；一些特殊药品短缺是临床常态。我国药品储备管理制度和运行机制在急救、抢救及罕见病用药方面比较薄弱。一些廉价药品，特别是急救药品临床使用率低，产需信息严重不对称，生产经营企业和医疗机构对这类药品的供应、使用状况难以做出准确预期，建议加强国家储备，保障临床需要。
第二，中央与地方医药储备事权划分不明确。地方医药储备普遍薄弱，中央与地方储备定位边界含糊，地方医药需求往往依赖中央，没有发挥应有的作用。中央医药储备各负责部门间协同联动不够。中央医药储备现行体制主要涉及工信部、卫计委(原卫生部)和财政部，药品储备各环节职能分散在各部门。在储备药品目录制定、储备点选择、药品调用等流程中的协同参与不够，呈现“铁路警察各管一段”的态势。相比之下，军队系统的储备只有一个部门说了算，统一指挥效率高。
最后，在医疗物资分配方面，无具体程序。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：……（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具”，中央及地方各级人民政府在当前疫情防控工作如此严峻的背景下进行物资统一分配的合法性毋庸置疑。但是，在现行法律、法规及相关政策下，物资调配工作尚无国家层面的的统一程序，在资源配置上，传统技术手段又很难实现社会资源跨部门、跨领域的综合实时信息共享及开放，由此便产生了举全国之力在物资上支援武汉，但武汉物资仍旧告急，并且在物资分配工作中产生的种种缺陷。重点疫情防控区物资调配混乱无序，有从未经历过巨型人口规模疫情防控的客观原因，也有应急体系存在体制性缺陷的原因。政府专责部门角色缺失，地方政府能力不足，中央统一调度机制不灵，是疫情防控过程中物资调配问题失序的主因。
（四）构建适用新形势下的医疗物资调配机制的建议
2月3日，中共中央政治局常务委员会召开会议，听取中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组和有关部门关于疫情防控工作情况的汇报，研究下一步疫情防控工作。会议指出，要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能，优化关键物资生产能力布局。2月10日，习近平总书记在北京调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时强调，要加强防疫物资保障，重点防控部位的人员和物资都要保障到位。这次抗击疫情斗争展示了我国显著制度优势，但也显示出我国在应急管理特别是战略物资储备方面还存在一些薄弱环节，应当尽快找差距、补短板，从提升国家治理能力的高度构建和完善国家战略物资储备体系。
按照前述分析，在现行法律、法规及相关政策下，医疗物资调配工作尚无国家层面的的统一程序，在资源配置上，传统技术手段又很难实现社会资源跨部门、跨领域的综合实时信息共享及开放，由此便产生了医疗物资分配工作中产生的种种缺陷。政策的生命在于实施，在实施过程中暴露出的分配不均、一线不足、入库不严、出库不快的问题仍需我们深刻思考。
1、做好医疗物资储备
当前我国应急医疗物资国家储备保障体系的重点主要集中在重大自然灾害和突发疫情应急救援方面，应急医疗物资的品种、数量、获得渠道以及应急保障经验等方面还存在一定不足。按照我国相关法律政策的规定，应急医疗物资储备应有不同层面，如中央级、省级、市级以及各个医院的医疗物资储备等。本次武汉疫情发生后，中央医药储备就很快调用了防护服、医用手套等给了武汉，一定程度缓解了问题。但随着疫情的不断扩散，需求量不断增加，仅靠各种政府的物资储备出现不足。
在应急医疗物资储备方面，美国为了应对为预防H5N1型禽流感在人与人之间的可能性传播,美国食品药品管理局(FDA)在2007年4月核准了国际上首支人用H5N1型禽流感病毒疫苗的生产,但未将此疫苗上市,而是暂时纳入国家储备掌控，储量足够2000万人的用量。同时，美国医疗物资储备供应上主要有两种：一种叫做12小时能够到达紧急物资，这主要储备国家储备库中；一种是针对性紧急物质，可在24到36小时能够到达，一般通过合约储备于供应商处，这些物资储备每年需要联邦政府支出5.8亿美元左右。
此外我们也应当意识到，应对长时间重大公共卫生事件，过度依赖日常医疗物资储备是不现实的，我们需要做的，是建立健全应急物资政府采购和定点生产制度，同时建立应急物资储备库。保有应对疫情的生产能力，建立多元化的应急物资储备方式，一是实现政府储备与企业储备相结合；二是实现实物储备和生产能力储备相结合，通过政府采购方式鼓励企业扩大生产，确保医疗物资供应。
我们需要注意的是，疫情防控下的紧急采购并不适用当前狭义语境下的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）和《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）《政府采购法》第八十五条规定，对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。另外，《招标投标法》第六十六条规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。不难看出，在本次新冠肺炎疫情采购中，政府采取高度集中的统一生产、统一购买、统一调配的方式不存在合法性问题，是于法有据的，也是应急状态下国际通行的惯例，更体现了集中力量办大事的优越性。
值得注意的是，为什么疫情防控期间的紧急采购不宜适用《政府采购法》第三十一条规定的单一来源方式采购。这主要是因为《政府采购法》规定的单一来源采购适用情形的前提条件必须是有年度预算，且只是单位部门不可预见的紧急需要，而不是不可避免、不可抗力的全社会重大突发事件的紧急需要。故不能按《政府采购法》规定的单一来源方式来采购。退一步讲，若是依法采用单一来源方式规定的程序采购，因此而造成的采购延误，任何人都难担其责，毕竟保障人民生命安全是首要的。与此同时，如果采用单一来源方式采购，又不能完全执行规定程序，就显得不伦不类。
要知道，疫情防控期间紧急采购与一般《政府采购法》规定的单一来源方式是有明显区别的。首先法律性质不同，紧急采购带有一定的行政意味，一般政府采购是民事合同，适用于《中华人民共和国合同法》；其次采购方式不同，前者是直接征用或采购，后者可有多种方式供选择；最后是违约处罚形式不同，前者违约只适当补偿，后者要全额赔偿。
目前，《政府采购法》适用于社会正常有序运行情况下的采购行为，而不包含重大灾害紧急情况的采购行为。因此，制度建设层面，我们要考虑在《中华人民共和国预算法》和《政府采购法》的基础之上，完善紧急采购的法律法规制度。
2、明晰管理机构分工与协作
由于历史原因,我国形成了各部门分别负责医疗物资储备管理的现状,打破这种医疗物资储备管理部门负责、条块分割的现状,重新设立一个责任机构来统一负责所有各类应急物资的储备管理应该说是最彻底的解决办法。但要实现这一方案难度很大。因此,就我国的现状而言,较为适合的方案是建立医疗物资储备指挥系统,实现现有物资储备系统之间的信息汇总与协调。
第一,医疗物资储备管理机关与代储单位之间的行政委托关系。代储制度体现了委托储备的方式,应急物资储备管理机关为委托方,代储单位为受托方。当然,这种委托并不是普通的民事委托,从本质上而言属于行政委托,应当遵守行政委托的规则。
第二,医疗物资代储单位与应急物资储备定点仓库之间的管理关系。二者之间应当是管理与被管理的关系。医疗物资代储单位的职责包括:负责对定点仓库的工作进行指导、监督、检查;参加所属定点仓库入库物资的验收。定点仓库的职责包括:做好医疗物资储备的日常管理工作等。
第三,医疗物资储备定点仓库所在地的政府之间的协作关系。由于仓库的建设用地需要其所在地政府的配合,其所在地的政府应当为仓库的建设提供便利。
3、合理进行物资调配
在突发公共卫生事件的整个救援过程中,医疗物资的调度是其中一个非常重要的环节,在突发事件应急医疗资源调度中,更强调时间的重要性,如何最快地将救援资源运送到受灾点是资源调度的首要原则。其次,突发事件的救援工作需要与社会资源协作完成。再次,突发事件资源的调度是动态协调的过程,与一般资源调度的需求任务不尽相同。
美国是目前世界上应急管理体系建设比较完备的国家之一,美国《紧急状态管理法》于年实施,详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下总统的权力,并规范了政府和其他公共部门如警察、消防、气象、医疗和军方等的职责。日本是世界上最易遭受自然灾害的国家之一,在长期的应急实践中,形成了完善的应急管理体系。日本的防灾减灾法律体系相当庞大。《灾害对策基本法》明确了不同群体的防灾责任,其他各类防灾减灾法多部。政府已建立较为完善的灾害救援体系,由消防、警察、自卫队和医疗机构组成。
自SARS疫情后，我国已初步建立和完善医疗物资储备制度。2003年印发的《突发公共卫生事件应急条例》提出，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。随后，全国各地各部门都纷纷根据《突发公共卫生事件应急条例》制定响应的实施办法和应急储备预案。在医疗物资储备方面，鉴于医疗物资品种复杂、种类繁多，一般对不同种类医用物资采取了不同采购和储备制度的改革创新。自2018年京津冀三地卫生计生部门宣布首批六大类医疗耗材联合采购以来，三地已有800余家二级及以上公立医院同步实施联合采购，北京市120家医疗机构预计六类医用耗材采购价格平均下降15%以上，这种仿效药品采购的“联合招采”的医疗物资采购方式也越来越多被其他地方所适用。但是，目前更多地方采取的还是“招采分离”的方式，即统一招标，再由各个医院向中标的生产厂商或者经销商按照招标价格直接购买，由供货商直接配送；也有不少地方，医疗物资的采购是由各个采购主体，即各个医院自行负责，实行分散采购方式。
我国在应急物资调配的物流方面可以借鉴美国经验，不断增加物资存储点和配发中心，通过有偿方式实现24小时应急空运和陆运能力提高，进一步建立健全应急医疗物资国家物流体系和军民共享机制，充分发挥军队在应急保障方面的各种资源优势。除了国家储备物资外，加强生产供货商管控物资和合同型供货商管控物资，前者所有权归国家所有，由供货商代为存储和管理，可以避免物资过期导致浪费；后者所有权和管理权归供货商，国家需要时享有合同采购权。
（五）结语
要打好对抗新型冠状病毒疫情这场攻坚战，就要以最快速度、最短时间实现应急生活物资、医疗物资的调配应用。统筹全国、湖北省、武汉市的需求，公正合理搞好分配，强化物资分配和使用等过程监督，确保有限资源发挥最大效果，确保每一件物资“好钢用在刀刃上”。本次疫情的发生，让社会各界认识到医疗物资储备的重要性，应该引起社会各界的高度重视，同时也应该建立起严格完善的医疗物资储备体系，以确保医疗物资的充足储备和及时调配。
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