（四）关于健全应急征用制度的意见

      1、明确政府应急征用的主体，划分权限

       
      我国《突发事件应对法》第12条规定应急征用的主体是有关人民政府及其部门。但在应对突发事件的实务中，我国应急征用的主体十分多元，不仅包相关政府及其部门，还包括应急指挥部（突发事件应急指挥中心）、甚至一些不具有行政职权的临时机构——“应急综合协调机构”。

     
      《突发事件应对法》作为我国应急法的龙头法，已经明确应急征用的主体为相关政府或者其部门。为了保持法制统一、方便政府对应急法律、法规的适用。有必要对我国现有的应急法律文件（法律、法规、规章）等进行全面的清理、修订，以统一应急征用主体，明确应急征用权限。类似“应急综合协调机构”等临时成立的不具有行政职权的机构理所当然应当排除在应急征用主体的范畴之外。

      2、规范政府应急征用权行使的条件

       
      应急征用行为的前提应当界定为突发事件。《突发事件应对法》对此作出定义：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取紧急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。”

       
      在应急征用立法中需要对应急征用的条件予以明确。而其中最重要的有两点：一是在应急立法中必须明文规定应急征用的目的——为了公共利益。二是完善配套法律的规定，以立法的方式明确如何界定公共利益。

      3、设计完善的政府应急征用程序

       
      应急征用是政府在紧急情况下，为有效应对突发事件，维护社会公共利益对，而采取的一种限制或者剥夺公民财产权或者其他权益的一种紧急行政措施。应急征用与常态下的行政征用相比，更加讲求高效，必然会对征用的程序予以简化，但简化并不意味着取消。科学、合理的行政程序可以对行政权力形成有效的制约，我们应当充分发挥程序所具有的这种功能，实现程序的价值。应急征用行为是一种损益行政行为，其必然会对公民的财产权予以比常态下更加严厉的克减、限制，就更应该受到程序的规制。

       
      在满足最基本的正当程序要求的基础上，政府在应对突发事件的过程中，可以简化相关的征用程序。但如下步骤是必须予以保留的：

      （1）制作并送达应急征用决定书。情况紧急、时间有限的，也可以实施口头征用，事后应当及时补办相关手续。应急征用决定书应当载明征用单位、征用用途、征用期限以及被征用单位或者个人的相关情况。
 
      （2）制作应急征用财产清单，注明征用财产的名称、数量、质量和对技术保障的要求；征用场所的位置、面积、功能、用途等。清单应当制作一式两份，分别由征用主体和被征单位、个人保存。
 
      （3）被征用人按应急征用通知要求报到（征用劳务）或者将被征用的物品按时交付到指定地点或者清理被征用场所。并办理交接手续。

      （4）征用主体的告知义务。包括告知被征用者有获得救济的权利、寻求救济的渠道。但为了确保突发事件的有效应对，申请救济期间并不停止征用决定的执行。

      （5）应急征用的解除。被征用物品、场所使用完毕或者突发事件得到及时、有效控制，征用主体应当立即作出解除应急征用的决定并迅速通知被征用主体。

      （6）归还应急征用财产并给予合理补偿。征用主体与相对人不能就补偿协议达成一致的。应当根据有资质的专门评估机构出具的评估报告书来确定具体的补偿数额。当然评估机构的专家、工作人员必须对报告书的内容负责。

      （7）归还财产。通常情况下应急征用主体应当归还原物，如果原物发生毁损、灭失或者丧失部分功能的，应当予以补偿。

      （8）应急征用补偿落实到位。应急征用主体必须在法定期限内，按照双方达成补偿协议书或者有资质的评估机构出具的评估报告书进行补偿。补偿的方式可是现金也可以是其他替代方式。

      （五）关于应急征用补偿的意见

      1、统一、明确应急征用的补偿标准

       
      补偿标准是决定公民获得补偿数额高低，决定补偿公正与否的重要因素。一般而言，征用和补偿密不可分，二者是唇齿关系，政府对公民财产进行了征用，就应当给予其公正的补偿。

       
      在我国应急法制和突发事件应对实践中，应急征用的补偿标准应当是“公平补偿”。其既不能简单地等同于完全补偿，又区别于适当补偿。调和公民合法的私有财产权与公共利益之间因征用发生冲突和矛盾的关系是确立征用补偿标准最根本的目的。

       
      “完全补偿”的标准，由于补偿范围极其广泛，致使国家在征用时，需要付出极为高额的补偿费用，给国家财政带来极大负担，不利于应急征用行为的顺利展开。若一味地坚持适当补偿标准，固然有助于公共利益的维护，但前文已论述，“适当补偿”的标准给予了征用主体过大的自由裁量权，很容易导致应急征用权的滥用，给已经遭受损失的相对人造成二次伤害，这明显不符合公平和充分保障人权的理念。所以，我国应当通过立法的形式，将“公平补偿”的标准确定下来。

      2、改变确定应急征用补偿数额、补偿方式的模式

       
      在实践中，一般是由政府这一补偿义务主体单方面确定具体的补偿方式和实际的补偿数额。被征用人对此基本上没有发言权，其既不能有效参与到该决策过程，也无法对该结果产生任何实质性的影响，这与现代社会的参与式民主之基本理念背道而驰。应急征用行为是政府为了维护公共利益，运用紧急行政权对公民的财产权进行克减或限制，其实质是一种负担行政行为、不利行政行为，带有很强的行政强制性；同时为了提高行政效率，征用程序也相当简易。如果征用补偿的决定程序中，不能保障被征用人的参与权，不通过事先通知、公平协商等必要程序，补偿数额往往会比较低，补偿制约紧急行政权的作用就大大削弱了。 

       
      我国应急征用补偿方式、补偿数额由行政主体确定，具有明显的不合理性，这既不符合公民基本人权保障的要求，也忽略了公民参与权的需要。所以，对应急征用补偿程序的改革势在必行。首先，可以考虑在应急立法中明确协商前置程序，即先由应急征用主体和被征用人就补偿事宜进行协商（相对人可以主体提出协商的申请，也可以由行政主体向被征用人发出通知，邀其协商）。当然，为了保证应急征用的效率，在情况特别紧急的情形下，政府可以先对应急物资、物品或者场所进行征用，再就相关补偿事宜和相对人进行协商。其次，应当听取被征用人的意见，并向其说明理由，相对人就相关事宜提出问题的，应急征用主体必须予以答复；最后，经过协商，双方达成一致意见，应当记录在卷，并由双方当事人签字或盖章。如果双方未能达成协议，征用主体可以先做出应急征用决定，对相关物资、物品或场所进行征用。等紧急情况处理完毕或者应急征用程序结束后，再就补偿事宜与相对人进行协商。

      3、规范政府应急征用补偿程序

       
      通常情况下，政府应急征用补偿应当遵循以下必要的程序：

      （1）通知、公告程序。政府在进行应急征用补偿时，应当向被征用人送达通知书，通知书上应当载明应急征用补偿的事由、依据、明确的补偿计算标准和具体的补偿方式；列明被征用人的权利（陈述意见的权利，寻求救济的权利），同时应当列明其行使这些权利的期限。
      （2）应急征用补偿的申请。政府在紧急情况下，可以对公民的财产进行征用或者征用公民的劳务，公民负有积极配合的义务。此时，公民为了国家公共利益，而做出了特别牺牲，蒙受了损失。因此，国家应给予公民公平的补偿。公民可以向承担应急征用补偿义务的机关提出补偿请求，要求其给予相应的补偿。申请人应当以书面的方式提出，申请书中应当载明要求补偿的事实、理由（附相关的证明，包括政府应急征用时出具的相关证明文件，以及自己的财产在征用过程中受损失的事实）、补偿的范围、方式。

      （3）政府应急征用补偿评估。补偿评估是专业人员用专业知识根据估价目的遵循估价原则、按照估价程序选用适宜的估价方法并在综合分析补偿具体情况的基础上，对利益受损人的特别损害进行估算和判定的活动。价值评估程序是确保相对人获得公平补偿金额的基础，相对人可以自行委托专业的相关评估机构进行评估，也可以和负有补偿义务的行政主体协商共同委托特定的评估机构进行评估。评估机构的工作人员应当坚持独立、客观、公正的原则，对其出具的评估报告负责，确保报告的真实性、客观性。补偿义务主体应当向评估机构提供补偿相关材料，其不得对评估机构的工作进行干预，否则将受到相应的责任追究。
 
      （4）政府应急征用补偿协商。政府应急征用补偿不是强制性的单方行政行为，对于相关补偿事宜不能由行政主体单方决定，应当保证相对人参与到补偿程序中来，确保其充分发表意见，提出自己的合理要求。因此，在合法、自愿的前提下，补偿义务主体可以就补偿的范围、补偿数额、补偿的方式等内容与相对人进行协商。如果双方能协商成功，达成一致意见，可以签订书面协议。协商不成，则按照评估报告确定的价值进行补偿。

      （5）政府应急征用补偿的履行。应急征用补偿义务主体应当自收到相对人补偿申请书之日起两个月内按照相关规定，做出应急征用补偿决定，或者按照双方达成的补偿协议进行补偿。逾期不予补偿或者补偿请求人对补偿决定持有异议的，补偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼，也可以依法提出行政复议或者寻求其他救济途径。

       
      能够适用简易程序的，在符合事实清楚，争议不大，应急征用补偿的标准统一、明确的条件下，可以适用简易程序。适用简易程序的，应急征用补偿主体应当在收到补偿申请人申请书之日起30日内作出补偿决定。对于补偿主体按照简易程序作出的补偿的决定，被征用人如果不服，可以诉诸法律，通过复议或者行政诉讼的途径解决。

 
      4、构建多元应急征用补偿救济渠道

       
      一是明确相对人的诉权。即以立法的形式明确相对人寻求应急征用补偿救济的多元渠道，包括行政复议、行政裁决、行政诉讼；二是在具体的应急征用救济途径的设计上，实行一般救济和特别救济相结合。由于政府应急征用补偿争议具有多样性的特征，单一的救济途往往径无法满足实践的需要，而统一化的救济方式又不能适应不同争议类型对救济的要求。所以在具体救济途径的设计上，应当首先设立一般的救济途径，以满足应急征用补偿的整体需要，同时还应当根据具体的应急征用补偿争议特征适用特定的救济方式；三是，明确各种救济途径的衔接关系，确定司法救济的最终性。保障应急征用补偿请求权人能够按照自己的意愿，选择其认为最方便、最有效的救济途径。但由于应急征用补偿往往涉及许多专业性的问题，因此，立法应当明确非司法救济途径前置，即穷尽其他救济途径相对人才可以寻求司法救济。