《野生动物保护的法律思考——以全面禁止非法交易、滥食野生动物的决定为视角》
获“共抗疫情、法治先行”主题活动二等奖       

      2020年5月11日，由北京政府法制研究会、北京市法学会行政法学研究会、北大法宝共同主办的北京疫情防控常态化的政府法治建设研讨会在北大法宝总部召开，会议同时评选并公布了“共抗疫情、法治同行”优秀论文建言评选结果。
 

      由本所主任梁强律师、陈春律师撰写的《野生动物保护的法律思考——以全面禁止非法交易、滥食野生动物的决定为视角》在此次评选中荣获二等奖！
 

野生动物保护的法律思考——以全面禁止非法交易、滥食野生动物的决定为视角

梁强 陈春 北京市中策律师事务所
 

      2020年伊始，一场新型冠状病毒引发的疫情席卷了中国，给全国人民的身体健康及生产、生活造成了极大的危害。迄今为止，关于这场疫情的起源尚不明确，但是根据世界各国的科研工作者对新冠病毒全基因组进行分析并公开发表的结果证明，新冠病毒系一种动物源性病毒。目前，大多数研究结果显示，蝙蝠可能是该病毒的自然宿主，而中间宿主尚未查明，穿山甲、果子狸、竹鼠等野生动物被点名，或是该病毒的中间宿主之一。

      在这一背景下，交易和食用野生动物被认定为新冠病毒从野生动物传染至人类的罪魁祸首，因此，2020年2月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），该《决定》规定，凡《野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止。同时规定，全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。该《决定》甫出，即引起了社会的广泛关注。本文认为《决定》具有必要性和可行性，应当以此为契机及时完善配套法律法规及政策，形成野生动物保护的长效机制。

      一、野生动物的定义

      从生物学的角度，不同国家对野生动物的定义存在差异，我国野生动物保护学权威马建章院士和贾竞波教授认为，“凡生存在自由状态下，或来源于自由状态，虽经短期驯养但还没有产生进化变异的各种动物，均称为野生动物。”

      从法律的角度，各个国家或地区对野生动物范围的界定也不尽相同。我国《野生动物保护法》第二条规定，本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。“珍贵、濒危的野生动物”和“有重要生态、科学、社会价值”的野生动物（以下简称为“三有”野生动物）都是按照保护名录确定其范围的，这与我国生物学界对野生动物的界定相比，范围缩小了很多。

      《决定》不仅纳入了《野生动物保护法》规定保护的野生动物，还纳入了“其他陆生野生动物”，其纳入的陆生野生动物的范围更接近于囊括范围更广的生物学意义上的野生动物。因此，本文采纳我国野生动物保护学专家关于野生动物的定义，讨论野生动物的立法保护问题。

      二、我国野生动物保护立法现状及问题分析

      1.我国野生动物保护的立法现状

      本文以表格的形式将我国关于野生动物保护的主要相关法律法规进行整理如下：
 

      2.我国野生动物保护立法中存在的问题

      （1）立法体系不完善、更新不及时

      从表格中可以看出，我国野生动物保护的立法体系中，法律层面的规定只有两部，且以《野生动物保护法》为主。该法虽然对野生动物的猎捕、繁育、出售、购买、利用、运输、进出口等各个环节进行了原则性的规定，但下位法并未一一作出对应规定，只有少数环节以部门规章的形式予以细化，其他环节的规定仅散见于各法律法规中的单一条文，未形成完整的法律体系。

      从表格中还可以看出，野生动物保护的一些重要规定更新不及时，不能满足现实需要。其中，最为人诟病的就是野生动物保护名录的更新。作者通过查询发现，《国家重点保护野生动物名录》于1989年公布以来，在2003年做过调整之后便再未更新。我国实行野生动物分级保护，分级保护的依据便是名录，且《野生动物保护法》第十条第二款明确规定，“国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。”但实际情况是该名录已经近17年未作调整，完全无法适应现实需要。国家林业局森林公安局曾于2016年向最高院致函，最高院研究室在复函中表示“由于驯养繁殖技术的成熟，对有珍贵、濒危野生动物的驯养繁殖、商业利用在某些地区已成规模，有关野生动物的数量极大增加，收购、运输、出售这些人工驯养繁殖的野生动物实际已无社会危害性。”同时，最高院认为“彻底解决相关司法规定与社会现状不相适应之困境的办法，或是尽快启动国家重点保护野生动物名录的修订工作。”然而作者从公开渠道并未查询到相应更新、修订工作的落实。另外，与野生动物保护相关的司法规定如《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》与刑事立案标准也存在更新不及时的情况。

      （2）立法目的单一、保护范围狭窄

      从《野生动物保护法》第一条可以看出，该法的直接立法目的为保护珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，其未将野生动物对公共卫生安全和人类生命健康的影响纳入立法目的，导致价值引导出现缺失。

      另外，我国《野生动物保护法》仅将珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和“三有”陆生野生动物纳入保护范围，很多容易引发公共卫生安全问题的野生动物却未在此保护范围内，如与此次疫情相关的蝙蝠、穿山甲等。作为野生动物保护最重要的基本法，其保护范围狭窄，无疑为违法犯罪和公共卫生安全问题埋下了隐患。

      （3）野生动物保护名录繁多，不利于作为行为规范

      对于普通民众来说，其认识的野生动物种类甚少，在未形成野生动物普遍保护理念的环境下，作为保护野生动物依据的各种名录便是大众对待野生动物的行为规范。但是从作者在上文中所列的表格可以发现，我国相关野生动物保护的名录众多，仅国家层面就有四、五项，且这些名录内容繁多，普通大众根本无法识别和记忆，不利于作为规范大众对待野生动物行为的准则。

      （4）法律责任体系不健全，惩罚力度过轻

      我国目前的立法体系中，关于违反野生动物保护相关规定的法律责任主要为刑事责任和行政责任，民事责任的规定缺失。

      刑事责任规定于《刑法》第六章第六节破坏环境资源保护罪中的第三百四十一条。该条文只保护珍贵、濒危野生动物，“三有”野生动物和其他野生动物并不在其保护范围内，且从该条文的字面表述无法得知食用等非法利用行为是否属于其规制范围。虽然在2014年第十二届全国人大常委会第八次会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>第三百四十一条、第三百一十二条的解释》中给予了解释，但该解释并不全面，且不排除扩大解释的可能，同时不利于条文的直接理解与适用。另外，该条文第二款规定违反狩猎法规，情节严重的仅处以三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金，违法成本和收益严重失衡，使得很多人选择铤而走险。

      行政责任主要规定在《野生动物保护法》第四章，根据作者统计，该章节中规定的行政责任主要有两种形式：罚款、吊销许可证，且罚款最高限额为违法所得或野生动物价值的十倍，或者二十五万元以下，这一违法成本与相关地下产业的巨额收益相比显得过于轻微。
民事责任的相关规定主要有两个方面：一是因保护国家或地方重点保护动物给公民或单位造成损失的补偿规定；二是饲养动物致人伤害或他人致使饲养动物伤害的情形。这两个方面的法律责任均与野生动物保护之目的相去甚远。可见当前法律体系中，关乎野生动物保护的民事责任规定缺失，导致民事救济途径阻塞。

      三、《决定》对我国野生动物保护立法的影响

      （一）《决定》与人类物质文明和精神文明发展之目契合

      法律是调整人们行为或社会关系的规范，立法之目的应当与人类和社会发展之目的保持一致。野生动物与人类的关系决定了人类必须与野生动物和谐相处，这也决定了法律应以维护人类与野生动物长期和谐共存为宗旨，《决定》之立意便与这一宗旨相契合。

      1.野生动物与人类物质文明发展的关系

      野生动物作为自然生态系统中的有机组成部分，是生态系统的能量流和物质循环的重要环节，其对自然生态系统功能的维持发挥着巨大的作用。而生态平衡是人类物质文明发展的基础，历史上很多以破坏野生动物资源来发展人类物质文明的行为，事后都被证明适得其反。如曾经数量巨大的北美旅鸽，人类为了短期利益大肆对其进行猎杀和生境破坏，于1914年绝灭。1998年，Blockstein在Science上著文推测旅鸽的绝灭可能导致了莱姆（Lyme）病的爆发。反观国内，2003年的SARS病毒以及今年的新冠病毒，均不排除因猎杀、食用果子狸、蝙蝠等野生动物而引起。可见，人类对野生动物的迫害最后会由人类自己买单，阻碍人类物质文明的发展。

      当然，不可否认野生动物具有极大的利用价值，野生动物资源的利用甚至可以带动产业发展，成为国民经济的重要推动力。近几十年来，我国为发展经济，对野生动物资源利用的管理较为宽松，相关产业迅速发展。据估算，目前我国野生动物养殖、交易和加工产业年产值约六千多亿元，广西仅竹鼠养殖一年产值可达20亿元。据此，很多学者呼吁《决定》一刀切的做法不可行，会给相关产业造成毁灭性打击，损失惨重，但作者认为此次新冠疫情造成的损失与之相比远甚。另外，据现有研究显示，人类最早驯化家养动物始于距今大约15000年前，但驯化野生动物使其成为能长期稳定饲养的家养动物受多重因素影响，属于少有事件，因此距今约4000—6000年前左右，人类驯化野生动物在经历了三个时期后，基本形成了固定的家畜家禽类型。由此可以说明三个问题：一是人类驯化野生动物本质上是人类的生存需求使然；二是已经为人类成功驯化的动物是可以满足人类基本生存需求的；三是驯化新的野生动物几乎不可能也无必要。近年来人们养殖野生动物，无非是为了满足人类畸形的奢侈消费需求，如食野味、穿戴皮毛制品等。所以，不能因为部分野生动物养殖业已形成规模产业，就当然认为其具有存在的合理性。敬畏自然，尊重客观规律，才是人类的长久生存之道。

      有学者将野生动物资源的利用开发划分为利用初期、利用过度期、保护恢复期、持续利用期四个阶段，并认为我国对野生动物资源的利用开发正处于利用过度期，据我国野生动物物种绝灭的速度来看，作者赞成该学者的判断，因此目前我国应该以保护野生动物为主要目的，尽快进入保护恢复期，为持续利用野生动物资源做好铺垫，舍弃相关产业的短期经济利益，立足长期可持续发展才是具有战略意义的做法。

      2.野生动物与人类精神文明发展的关系

      人类对待野生动物的观念反映了人类社会精神文明的程度。从古至今，人类对待动物的观念一直在演变。在中国古代对待动物主要有三种观念：一是儒家主张对待动物和自然要中庸有度，知止、仁爱；二是道家主张人法地、地法天、天法道、道法自然，“道”既是万物的始基，又是自然界万事万物所必须遵循的规律，因此人与自然之物应和谐共存、两不相伤；三是佛教主张“众生平等”、“因果报应”，提出不杀生的戒律，还鼓励放生。在西方，古希腊罗马时期人对待动物的观念也有三种：一是对生命的惊奇和敬畏，人与动物在生命意义上具有平等性；二是人与动物都受制于自然法，在自然法则下维持和谐秩序；三是“人是万物的尺度”，这一观念助长了人类中心主义的动物伦理。可见，在古代，对于人与动物关系的观念以自然法为传统，人类中心主义崭露头角。在近代，西方受科技革命的影响，以理性主义为特征的动物工具论与以人道关怀为特征的同情和怜悯动物的观念并存。东方传统文化受西方基督教文化、经济伦理等影响，逐渐形成不杀生、生灵平等的观念与对野生动物合理利用的观念并存。到了现代，人类的物质生活逐渐得到满足，精神文明得到提升，人对待动物逐渐产生普适性的伦理关怀。但同时，人类中心主义仍居主流，物质生活的丰裕让更多人产生奢侈享受和猎奇心理，于是人类对家畜家禽以外的动物及动物制品的需求推动了相关产业链的形成，可见社会的发展程度影响着人类对待野生动物的观念。物质文明和精神文明并驾齐驱才是健康的发展状态，随着物质文明的发展，人类对精神文明发展的需求程度会逐渐提高，而人类对待野生动物观念的变化便是人类精神文明发展的一面镜子。

      综上，野生动物与人类关系密切，从生态系统的角度，野生动物的状况关乎人类的健康和存亡，从人类发展的角度，野生动物关乎人类物质文明和精神文明的双重发展。因此，人类与野生动物和谐共处才是自然之道，《决定》之目的与此契合，符合社会发展趋势，有利于我国野生动物保护从利用过度期过渡至保护恢复期，为野生动物资源可持续利用打下基础。

      （二）《决定》有利于加快相关立法的修改与完善

      《决定》出台后，野生动物保护的相关主管部门纷纷积极响应，对《决定》出台后相关法律的衔接问题作出了相应安排。如《国家林业和草原局关于贯彻落实<全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定>的通知》对完善配套法规和制度，夯实依法保护基础作出了安排，包括对有关法规、规章体系进行全面梳理，对不健全或与《决定》不相符的法规、制度进行修改和完善，并提出要加快相关名录的修订工作。《农业农村部关于贯彻落实<全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定>进一步加强水生野生动物保护管理的通知》对《决定》未纳入的水生野生动物的保护、管理工作进行了相应安排。这些配套规定，有利于加快我国野生动物保护相关立法的完善，相信这些措施落实后，我国野生动物保护制度会提升到一个新的高度。

      四、《决定》与现行立法的衔接

      （一）修改《野生动物保护法》

      1.完善立法目的

      现行《野生动物保护法》的立法目的过于单一，应当将维护公共卫生安全与保护人类生命健康纳入其立法目的，从立法目的的层面引导公众重视野生动物对公共卫生安全与人类生命健康的影响，完善野生动物保护的价值导向。

      2.扩大野生动物保护范围

      现行《野生动物保护法》仅保护珍贵、濒危野生动物和“三有”陆生野生动物，“三有”水生野生动物和其他野生动物均未被列入《野生动物保护法》的保护范围，这一保护范围的不周延与《野生动物保护法》作为野生动物保护的基本法之地位不匹配。应当将其他野生动物也纳入其保护范围，在基本法中树立普遍保护的理念，肯定所有野生动物的作用和价值。

      （二）加大对畜禽遗传资源目录的宣传，完善野生动物保护名录体系，并及时更新

      前文提到，我国关于野生动物分级保护的依据为各种名录，这些名录纷繁复杂，不利于野生动物保护和管理工作的展开。其实除了野生动物保护名录，我国还设有畜禽遗传资源目录，列入该目录中的动物属于家禽家畜，可以养殖、交易、食用等。《决定》的主要目的是禁止野生动物非法交易和滥食，所以对民众加大宣传畜禽遗传资源目录，让民众知道哪些可以交易、食用，此目录之外的动物均采取审慎保护的态度即可。对未列入畜禽遗传资源目录的动物有特殊需求的群体，才需要对野生动物保护名录进行学习和了解。而我国野生动物保护名录确实名目众多，可以适当精简，形成逻辑完整、适用方便的科学分类体系。同时，野生动物保护名录与畜禽遗传资源目录都应当及时更新，保持与社会发展相适应。

      （三）健全配套法规及制度

      目前，野生动物的交易、食用已经形成完整的产业链，因此禁止非法交易、食用野生动物应当从野生动物的猎捕、繁育开始，到野生动物的出售、购买、利用、运输等各个环节进行全面规制，每个环节的许可审批、行为限制、法律责任等均应当有详细、操作性强的配套法律法规及制度予以规范。

      （四）完善配套法律责任制度，加大惩罚力度

      如前文所述，我国违反野生动物保护规定的法律责任中，刑事责任和行政责任均存在惩罚力度过轻的现象，民事责任则相对缺失。对此，应当在现有基础上加大刑事责任和行政责任的惩罚力度，其中加大刑事责任惩罚力度可以体现为：1.扩大相应违法行为的量刑幅度；2.将猎捕、生产、经营、消费等环节中情节严重的行为纳入刑法规制范围，实行刑法的全链条规制；3.完善野生动物保护公益诉讼制度，畅通救济途径。加大行政责任惩罚力度则主要体现为：提高罚款的起点和最高限额，与相应违法行为获得的收益或造成的损害相匹配，以达到惩罚之目的。民事责任方面，我国学界主流意见认为动物不具有法律人格，但又不同于普通物，应将其作为特殊物加以规制。我国《野生动物保护法》第三条第一款规定，野生动物资源属于国家所有。因此，关于野生动物保护的民事责任可以以国家为所有权人，参照《物权法》的相关规定，并在《物权法》中作出相应的特殊性规定，在《野生动物保护法》中仅作出相应的衔接性规定即可。

      （五）出台与《决定》相配套的过渡性政策安排

      受新冠疫情的影响，《决定》作出了全面禁止非法交易、滥食野生动物的规定，这一决定虽然有利于野生动物的保护，但是与现行法律及相关制度的规范力度相比，大大加强，对相关产业可能造成毁灭性打击，相关产业的从业人员首当其冲。因此，政府在全面执行《决定》的同时，也应当出台一些配套的过渡性政策安排，以保障相关产业及其从业人员的有序退出。

      五、结语

      新冠肺炎疫情是大自然给人类的一次深刻教训，而《决定》是痛定思痛后的自我重建，具有重要意义。《决定》符合人与野生动物和谐共处之目的，符合人类物质文明和精神文明发展之需求，新冠肺炎疫情为《决定》及相关配套制度的出台和实施提供了重要契机，应当一鼓作气，根治我国野生动物保护制度之沉疴。

引注：

[1] 高利红：《动物的法律地位研究》，北京：中国政法大学出版社，2005年版。

[2]《关于商请对非法收购、运输、出售部分人工驯养繁殖技术成熟的野生动物适用法律问题予以答复的函》

[3] 《关于<中华人民共和国刑法>第三百四十一条、第三百一十二条的解释》对刑法第三百四十一条作出以下解释：一是明确以食用或者其他目的而非法购买珍贵、濒危野生动物及其制品的行为，属于非法收购国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的犯罪。二是明确明知是非法狩猎的野生动物而购买的，属于明知是犯罪所得而收购的行为。

[4] Blockstein D. Lyme disease and the passenger pigeon. Science. 1998, 279. 1831.

[5] 莱姆（Lyme）病：由伯氏疏螺旋体所致的自然疫源性疾病，主要临床表现为皮肤、心脏、神经和关节等多系统、多脏器损害，为全球性疾病。1905年美国东北部康涅狄格州开始有相关病例的报道，1975年又在该州的莱姆镇开始流行，故被命名为莱姆病。

[6]微信公众号：观点中国，《中国野生动物养殖相关产业年产值约6000亿，政策不可“一刀切”》。

[7] 驯化与驯养的区别：人类对野生动物的饲养分为驯养和驯化两种类型。驯养只是将野生动物驯服饲养，而驯化则必须经过选育使野生动物成为能长期稳定饲养的家养动物。

[8] 李晶，张亚平：生物多样性，《家养动物的起源与驯化研究发展》，2009.17（4）：319—329。

[9] 蒋志刚，马赛·马拉. 人与生物圈，2000，（4）：40—46。

[10]如孔子《论语·述而》“子钓而不纲、弋不射宿”；孟子《孟子·梁惠王上》“数罟不入洿池、鱼鳖不可胜食也”；孟子看到衅钟之牛觳觫，于是不忍其“无罪而就死地”，继而易之以羊，推出人皆有不忍仁之心、君子远庖厨……